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EL HORNERO
MATERIAL DE DIFUSIÓN DE LA
EMISORA EDUCATIVA "El HORNERO"
Nº XVII - 2000
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ORDEN COMO ESTÁN PRESENTADOS LOS TEMAS
PRIMERA PARTE DE LA REVISTA
SEGUNDA PARTE
Ø SALUD
Ø NATURALEZA Y MEDIOAMBIENTE
Ø CIENCIA Y TECNOLOGIA
Ø EDITORIALES
NOTA DE LA REDACCIÓN
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LA DIRECCIÓN
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EDITORIALES
TEMARIO
· ANAFABETISMO Y DESARROLLO EN AM. LAT.
· JUEGOS PELIGROSOS
· MODO DE VIDA
· GERENCIA SOCIAL (Colombia)
· CAMPAÑA GLOBAL CONTRA LA DEUDA
(Senegal)
· ¿CÓMO REFORMAR EL ESTADO?
· LA FUGA DE CEREBROS
· GLOBALIZACIÓN Y EN GOBERNABILIDAD PARAGUAY
· REFLEXIONES SOBRE ESPACIO PÚBLICO Y DEMOCRACIA
· LA TERCERA OLA
· CONCERTACIÓN EDUCATIVA Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA
· DIALOGO CON GUY SORMAN
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OBJETIVOS
Objetivo general
Reflexionar sobre la concepción de gerencia social en los procesos de comunicación comunitaria para clarificar su impacto y determinar la relación que se produce en una dimensión del desarrollo sociocultural.
Objetivos específicos
Examinar el debate teórico acerca de la gerencia social y conectar sus dimensiones con la aplicación de procesos de comunicación comunitaria en el ámbito sociocultural.
Elaborar una propuesta sobre la función de la comunicación en los procesos dinámicos de la gerencia social a partir de la descripción de conceptos y textos referidos al desarrollo social.
MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL
El fenómeno de la globalización es una de las expresiones de la lógica del poder, de ahí que ningún país en la actualidad escape a su profundo impacto. ¿Cómo entender la política social dentro de esa lógica? ¿Es posible considerar la gerencia social un marco de referencia para humanizar las políticas económicas impuestas desde la banca multilateral?
¿Qué sucede con los procesos de comunicación gestados desde las comunidades? ¿Se puede conectar la gerencia social con la comunicación pensada en términos de desarrollo?
Para responder tan complejos interrogantes comenzaré formulando la tesis de que todo proceso que parta de lo global tiene fuertes correlatos culturales y dinámicas sociales enmarcadas en la categoría de los derechos sociales. Podría afirmarse que hoy en día se piensa globalmente y se actúa localmente, pues lo local esta íntimamente ligado a la identidad cultural.
Esta última es un sentimiento de una colectividad que se reconoce en una cultura determinada. Dicho de otro modo, la identidad es memoria, conciencia colectiva de un grupo, manera de hacerse y lugar de encuentro.
Las categorías de lo local y lo regional están atravesadas por fuertes tensiones, una de las cuales es la globalización. Para algunos autores la región como tal no existe, sino que es una categoría móvil que se construye y se reconstruye en el curso del tiempo. Desde ese punto de vista, la región es una elaboración social y cultural llevada a cabo por los hombres al vivir su vida en un espacio determinado.(18) La identidad, por su parte, es un mecanismo de autopercepción: existe identidad en la medida en que se va creando y, simultáneamente, se reconoce al otro. Dicho reconocimiento es esencial para la construcción de identidad. En este punto vale la pena citar algunas de las ideas que Carlos Fuentes planteara en el Encuentro Internacional del Tercer Sector: Vemos una Globalización dominada por la lógica especulativa. Hoy la ecuación se ha invertido: el 90% del movimiento diario de capitales se dedica a la especulación, y sólo el 10% beneficia al comercio y a la producción. La Globalización será juzgada. Y el juicio le será adverso si por Globalización se entiende desempleo mayor, servicios sociales en descenso, pérdida de soberanía, desintegración del derecho internacional, y un cinismo político gracias al cual, desaparecidas las banderas democráticas contra el comunismo durante la guerra fría por el llamado mundo libre, éste se congratula de que, en vez de totalitarismos comunistas o dictaduras castrenses, se instalen capitalismos autoritarios.(19)
Los analistas insisten también en el impacto social de la economía con un enfoque neoliberal, toda vez que por esa vía se está intensificando la pobreza en los países de la región latinoamericana. El Estado colombiano se ha visto obligado desde los años ochenta a adecuar la estructura económica nacional a la dinámica del capitalismo internacional, basada en la flexibilización laboral y la aplicación de modernas tecnologías, entre otras. En opinión de Libardo Sarmiento, lo que ha vivido el país en las últimas dos décadas es un fenómeno creciente de modernización excluyente y autoritaria de la economía. Y esto es tanto peor si se tiene en cuenta que las características del proyecto modernizante impulsado por la oligarquía colombiana desde mediados del siglo XIX son precisamente la desigualdad y la injusticia social. "Al no haber existido en Colombia un Estado de bienestar ni redes sociales de protección -escribe Sarmiento-, el desempleo, los trabajos precarios y el empobrecimiento de la población han llevado a gran parte de los sectores populares a consumir la vida en la simple solución de sus necesidades básicas y, en consecuencia, a una miseria psíquica, impidiendo su crecimiento como seres políticos y sociales." (20)
Se trata, pues, en el caso colombiano, de un Estado imperfecto, porque la noción de Estado tiene que pasar necesariamente por el ejercicio de la ciudadanía para garantizar la dignidad y la vida, tal como lo señalaban los pensadores antiguos al hablar de la polis griega o la civite romana. Pero es preciso aclarar que la ciudadanía como parte constitutiva del Estado no debe entenderse sólo como participación electoral; por el contrario, el sentido de ser ciudadano estriba en la capacidad de crear o modificar en cooperación con otros el orden social que quiero vivir, cumplir y proteger para la dignidad de todos. La ciudadanía moderna debe superar asimismo el concepto de liberalismo económico, porque, como oportunamente observa José Bernardo Toro, "uno de los problemas que ha habido en América Latina es que hemos confundido la democracia con liberalismo económico".(21)
Ya es un tópico reiterar que la plena aplicación del neoliberalismo ha menguado la civilidad, la participación política y los movimientos sociales. Con el argumento de que los programas y servicios sociales del Estado son deficientes, la lógica del mercado y la privatización está conduciendo a suprimirlos, aun cuando no se presentan estudios que demuestren tal ineficiencia. Esta manera de proceder se sustenta en las ideas de Gers Simón, quien en un libro clásico de administración pública sostiene que el problema de la deficiencia o la eficiencia de los programas sociales se centra en un esquema de valores y que los valores no están sujetos a criterios científicos, sino a premisas filosóficas, axiológicas y morales.
Es indiscutible, sin embargo, que un componente estructural del Estado, independientemente de la forma que adopte, debe ser asumir la política social como un marco de responsabilidad social que lo integre a la política económica: una y otra no se pueden pensar separadas como ocurre en la actualidad. En este momento el debate gira en torno a lo público y lo privado, y puede sintetizarse en una pregunta que se formula de manera recurrente: ¿cómo concebir una política pública en lo social que responda al bien público?
Una aproximación al problema puede hallarse en el terreno de la superación de la pobreza. Algunos insisten en que la pobreza puede reducirse mediante subsidios; otros piensan que el núcleo de la solución no se encuentra ahí, sino en una economía productiva que permita redistribuir el ingreso por medio de estrategias de empleo productivo.(22) Colombia ofrece al respecto las siguientes características:
· Dispersión y falta de coordinación entre las unidades administrativas, los entes territoriales y la nación.
· Carencia de políticas de largo plazo o políticas estratégicas para poner en marcha una política estatal que no esté sometida a las veleidades de los gobiernos.
· Eliminación del asistencialismo y el reduccionismo del enfoque predominante de focalización, cuando a todas luces, con índices de pobreza cercanos a la mitad de la población, estas políticas se convierten en lo contrario de lo que postulan sus ideólogos, esto es, en discriminatorias y asistencialistas.
· Falta de políticas de redistribución del ingreso.
Hablar de desarrollo exige también poner en la agenda de discusión la importancia del medio ambiente y el desarrollo sostenible y, por supuesto, lo cultural, ya que sin cultura no hay desarrollo integral.
Permanentemente se alude también a la necesidad de articular las políticas económicas y sociales en lo que se ha llamado la "socioeconomía", un enfoque que, en último análisis, apunta a lograr una mejor distribución del ingreso y elevar la inversión en educación, salud, bienestar social, desarrollo comunitario y popular, vivienda, participación y desarrollo humano.
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Hacia una política sociocultural democrática
Como acabo de apuntar, la cultura es fundamental en la discusión sobre el desarrollo. Así lo manifiesta el informe de la Comisión Mundial de Cultura y el Desarrollo al recomendar que la cultura se sitúe en primer plano y concluir que el desafío que tiene ante sí la humanidad consiste en adoptar nuevas formas de pensar, actuar y organizarse en sociedad, al igual que en promover vías de desarrollo diferentes, teniendo en cuenta que los factores culturales modelan las formas en que las sociedades conciben su futuro y eligen los medios para alcanzarlos. Según la Comisión: El reconocimiento de las diferencias culturales es, por encima de todo, una condición para el diálogo y por tanto para la construcción de una unión más amplia entre los diferentes pueblos. (...) El objetivo no puede ser simplemente construir una sociedad multicultural, sino un Estado constituido multiculturalmente: un Estado que reconozca la pluralidad sin menoscabo de su integridad.(23)
Primeramente, no obstante, es indispensable que quienes deciden en la administración pública superen el estereotipo de lo cultural como simple gasto y dejen de marginar la inversión cultural de las asignaciones de presupuesto que se hacen en la planeación social del Estado. Lo repito: la cultura debe ponerse nuevamente en la agenda de discusión e insertarse en la dinámica de la acción y el desarrollo. He allí un campo neurálgico para quienes ejecutan tareas de gerencia social.
La cultura, además, debe entenderse como un conjunto de representaciones que comparte un colectivo o conjunto de individuos. En palabras de Joan Subirats: "Las sociedades que estamos intentando crear, libres, democráticas, dispuestas a compartir por igual, necesitan que sus ciudadanos se sientan identificados con ellas. Sólo pueden funcionar si las personas que las conforman creen que tienen entre manos una empresa común, que sienten como propia".(24)
Sería ocioso desconocer la importancia de la cultura en los procesos de desarrollo social, como lo prueban diversas experiencias realizadas por comunidades de Venezuela, Chile y Argentina, por citar algunas. En el Valle de Guasca, en Cundimarca, la Asociación para la Defensa del Patrimonio Natural y Cultural de Siecha se ha propuesto incentivar la participación de la comunidad para lograr una cultura de la participación y la democracia en el marco del desarrollo sostenible y, al mismo tiempo, fomentar la recuperación del patrimonio cultural. No menos notable es un consorcio integrado por diez organizaciones de la sociedad civil cuya finalidad es estimular el trabajo comunitario y sistematizar las experiencias en el sector, como la del municipio de Versalles, modelo de participación comunitaria en salud,(25) y la del municipio de Cajibío (Cauca), donde una sociedad comercializadora de panela ha recuperado la producción panelera y se ha erigido en eje del desarrollo comunitario.
A pesar de todo esto, en Colombia sigue imperando la falta de voluntad política para propiciar intercambios y saberes que estimulen el desarrollo regional o local mediante ejercicios de sistematización de hechos y experiencias que muestren resultados de impacto sociocultural y den respuesta a problemáticas sentidas de los grupos humanos. Kliksberg (26) resume en los siguientes enunciados el significado de la acción cultural para el desarrollo social:
La actividad cultural puede constituir un instrumento maestro para la promoción de la articulación social y ayudar significativamente en la promoción de programas sociales. Se precisa, con todo, el interés de grupos de población capaces de liderar procesos de participación social y cultural.
La labor cultural puede aportar elementos relevantes al fortalecimiento de la unidad familiar.
Lo cultural puede ser un factor de mejoramiento de la autoestima de la población vulnerable y pobre. Esto permite generar autoconfianza colectiva y refuerza o promueve la identidad cultural y el reconocimiento de las personas.
La actividad cultural puede contribuir a complementar la labor educativa, fortaleciendo las insuficiencias de la escuela pública. Representa una posibilidad de promover y generar espacios culturales, motivar y atraer a sectores que han desertado de la escuela y desarrollar orientaciones hacia la promoción de lectura y el mejoramiento de las competencias básicas de comprensión.
Los medios de comunicación como industria cultural pueden apoyar el desarrollo social en diferentes ámbitos. Uno de ellos es la comunicación comunitaria a través de medios radiales o televisivos donde grupos humanos se expresen, reconozcan y compartan historias sociales. Los mensajes emitidos pueden reforzar valores positivos de convivencia y promover una cultura de los derechos ciudadanos. La cultura ofrece también posibilidades de prevenir la violencia y otras formas de agresión. Puede contribuir desde las lógicas simbólicas de los jóvenes, por ejemplo, a integrarlos al mercado laboral o proporcionarles marcas de pertenencia para evitar el aislamiento social que con frecuencia viven.
La cultura es una inversión social de enorme multiplicación y de construcción de tejido social.
Hablemos de desarrollo alternativo y equidad
¿Compete a la gerencia social asumir estratégicamente el compromiso de buscar un desarrollo alternativo con equidad? ¿Qué papel desempeñaría en una época de crisis social en el mundo actual? ¿Qué implica ser gerente social? Para dar respuesta a estas preguntas debe comprenderse que el deterioro de las condiciones de vida de millones de ciudadanos latinoamericanos no se podrá corregir solamente aplicando herramientas gerenciales en lo social. La gerencia social, antes bien, deberá estar respaldada por estrategias que permitan una mayor gobernabilidad de los países, por el fortalecimiento de las democracias participativas y, desde luego, por unas políticas públicas integrales en lo económico y lo social. Además de esto se requiere la voluntad política institucional de trabajar con un enfoque unificado que haga de la gerencia social el punto de múltiple contacto de redes que trabajen en sinergia y con una enorme capacidad de intercambio de acciones en los planes, programas y proyectos sociales. En suma, como indica Kliksberg, mejorar la gerencia social significa mucho más que reestructurar organigramas o elaborar detallados manuales de normas.(27)
Fuera de contribuir a negociar, controlar, facilitar, evaluar y desarrollar proyectos de beneficio social, la gerencia social debe enfocar sus acciones a la producción de bienes sociales que conduzcan a mejorar las condiciones de los diferentes grupos humanos, sin perder de vista sus características y su entorno sociocultural particular. Coincido con María Victoria Muñoz en que la gerencia social debe igualmente fundamentar su acción en un cambio de paradigma que supere el individualismo y lleve a construir un verdadero sistema de bienestar, como estrategia mediante la cual las instituciones sociales se conviertan en el punto de partida de la búsqueda de beneficios de impacto social.(28) Ello implica modificar la concepción de las instituciones sociales, paquidérmicas, poco flexibles, temerosas de los cambios externos, carentes de ejercicios de planeación y de una cultura de proyectos. Las instituciones sociales, observa Muñoz, definen su objetivo como una actividad de interés colectivo con misiones enderezadas a obtener logros de desarrollo social. Aunque no tienen ánimo de lucro capitalista y sus criterios de sostenibilidad no necesariamente son económicos, buscan beneficios que impacten socialmente: "Su mercado no está referido a la capacidad adquisitiva sino a segmentos de población con necesidades sociales insatisfechas".(29) Por eso la gerencia social le apuesta a aquellas instituciones cuyo trabajo a escala sea competitivo y de calidad, con niveles de eficiencia y eficacia en la gestión de los servicios que prestan.
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1 Sarmiento, 1977.
2 "Informe del Presidente del BID, Enrique Iglesias, en la 41 Reunión Anual de la Asamblea de Gobernadores del BID". Portafolio (Bogotá). Mar., 28, 2000.
3 Naciones Unidas, 1962.
4 Licha, 1997.
5 Sarmiento, 1999.
6 Citado por Sarmiento, ibid.:33.
7 Ibid.:31.
8 Kliksberg, 1977.
9 Tercera Conferencia Americana sobre la Infancia. Discurso. Santiago de Chile. Agosto, 1996.
10 Kelly Kevin, experto y escritor sobre revolución digital, afirmó en el seminario sobre "Internet o morir", realizado en Bogotá y coordinado por la revista Portafolio y el diario El Tiempo el día 14 de abril del año 2000, lo siguiente: "La comunicación constituye el cimiento de nuestra cultura y nuestra sociedad".
11 Ver Portafolio (Bogotá). Mar., 15, 2000.
12 Citado por Kliksberg, 1994.
13 Al respecto pueden consultarse los informes de 1998 y 1999 de la Defensoría del Pueblo.
14 Véase "Lanzamiento del programa gubernamental de lucha contra la pobreza del gobierno de Andrés Pastrana financiado internacionalmente por Banco Mundial, BID y la AID por un valor aproximado de dos billones de pesos para los próximos tres años". El Tiempo (Bogotá). Mar., 6, 2000.
15 Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz, 1998.
16 "Wolfenson James, Presidente del Banco Mundial en la última Asamblea de Gobernadores del BM y del FMI". Portafolio (Bogotá). Dic., 9, 1998.
17 Ministerio de Comunicaciones - Cinep - Fundación Social, 1997.
18 Véase Betancourt, 1998.
19 Fuentes, 1998.
20 Sarmiento, 1997.
21 Toro, 1998.
22 Santana, 1997.
23 Comisión Mundial de Cultura y Desarrollo,1995.
24 Subirats, 1999.
25 Ver boletín Consorcio. Número 13, agosto de 1998.
26 Kliksberg, 1997.
27 Kliksberg, 1994.
28 Muñoz, 1996. Muñoz cuestiona las instituciones sociales y las define como organizaciones con criterios de sostenibilidad, competitividad e interés colectivo que apuntan a logros de desarrollo social.
29 Ibid.
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¿COMO REFORMAR EL ESTADO PARA ENFRENTAR LOS DESAFIOS SOCIALES DEL 2000?
Autor: Bernardo Kliksberg fuente: OEI (Organización de Estados Iberoamericanos) 2ª PARTE
III. ROL DEL ESTADO EN EL CAMPO SOCIAL. ALGUNAS LECCIONES DE LA EXPERIENCIA
Las últimas décadas se han caracterizado por la caída de diversas suposiciones sobre cómo opera la realidad socioeconómica. Las ilusiones del crecimiento fácil, y generalizado, impulsado por la globalización han tropezado así con un cuadro mucho más complejo en donde junto a las vastas potencialidades productivas que la misma desata, se hallan desequilibrios sociales de la magnitud de los antes referidos. Los errores en los marcos de análisis de la realidad han sido también acompañados por importantes desaciertos en cuanto a cuales podían ser las soluciones concretas más apropiadas. Así, refiriéndose a un campo macroeconómico, la volatilidad financiera, señala Hausmann (2000): "El viejo paradigma está muerto. Alguna vez pensamos que el mercado sería una maquinaria que mediría las virtudes de un país. Si la economía de un país se comporta responsablemente el mercado lo recompensaría. Si se comporta irresponsablemente el mercado lo penaría. Hemos aprendido la dolorosa lección durante la última década que los flujos de capitales son muy volátiles". La lógica de la realidad se aparta en este campo de las ideas predominantes al respecto.
Ello está sucediendo de modo acentuado en el campo social. Se creyó que los problemas podían ser resueltos delegándolos en buena parte en el mercado. Las respuestas al respecto no han sido alentadoras. Hay numerosas discrepancias entre la lógica del mercado y las características estructurales de los problemas sociales. Se creyó por otra vía que por el solo camino de la misma sociedad civil podría darse solución a los problemas. Esta parece un camino lleno de promesas interesantes, pero la experiencia está indicando que sociedades civiles en muchos casos profundamente debilitadas por los mismos problemas sociales como las del mundo en desarrollo, tienen limitaciones fuertes para de por sí afrontar dichos problemas. Como destaca un estudio especializado al respecto (Katztman, PNUD, CEPAL, 1999): "Resulta por lo tanto paradojal que en el mismo momento en que se afianza una política que aboga por la reducción de las funciones del Estado en materia de protección y seguridad social con el objetivo de transferirlas a la sociedad civil o a las instituciones solidarias generadas en el seno de la comunidad, la familia -como institución primordial- muestra signos de no poder sostener sus funciones más elementales, en tanto que las comunidades urbanas, vía la segregación residencial, parecen haber perdido el capital social comunitario en el que se apoyaba su capacidad para contribuir a la formación de la ciudadanía".
También otra apelación, movilizar los activos de los pobres, llena de interesantes perspectivas, ha tropezado en la práctica con dificultades muy concretas. Aun movilizando dichos activos ¿qué pasa con el acceso a oportunidades de mercado? Si no existe crédito, apoyo tecnológico y ayuda para llegar al mercado, los progresos pueden ser muy limitados.
Todo indica que se requiere hacer actuar en todo el cuadro a un actor: la política pública, que puede ayudar a potenciar algunas de las vías anteriores, y otras. En las últimas décadas la desvalorización de dicha política, y los severos cortes en diversos países en desarrollo a servicios públicos básicos, han creado un vacío de acción pública en circunstancias contextuales en que la misma era más demandada que nunca por el crecimiento de la pobreza y la vulnerabilidad. Contrastando con ello países desarrollados que mantuvieron a pesar de las restricciones fiscales una inversión sostenida e importante en planos como la salud y la capacitación de su población, tuvieron además de excelentes cifras sociales altos réditos macroeconómicos porque ello los coloca en sólidas posiciones competitivas. El New York Times (Andrews, 1999) destacaba en nota especial reciente el caso de Suecia: excelentes resultados económicos generales y una de las más bajas tasas de desocupación, en base como clave al desarrollo permanente de las capacidades de su mano de obra. El PNUD (1999) menciona el caso sueco como ejemplo:
"La formación de aptitudes y la capacitación han contribuido a la equidad y han ayudado a prevenir el desempleo de largo plazo".
Parece haber un amplio espacio para una revalorización del papel que pueden jugar las políticas publicas en el mundo en desarrollo frente a los problemas sociales. No se trata de volver a visiones omnipotentes del Estado, sino de pensar en un modelo estatal diferente, muy articulado en redes productivas con la sociedad civil, en todas sus expresiones, y con las mismas comunidades pobres, tratando en su conjunto de encontrar soluciones realmente validas para los problemas.
Hay un reclamo creciente en esa dirección. Va desde campos específicos a planteos de conjunto. Entre muchas otras apelaciones, que sugieren que hay caminos viables, Sachs (1999) afirma que hay que convertir en un problema público el desarrollo y la aplicación de vacunas para epidemias que es inadmisible que sigan existiendo y que el mercado no afrontara por la falta de rentabilidad de los proyectos respectivos. McGovern (2000) explica los logros que programas públicos obtuvieron en EE.UU. suministrando alimentos a los niños desfavorecidos en las escuelas y reclama acción pública para programas similares a nivel mundial para los 300 millones de niños en edad escolar con hambre. Señala cómo las evaluaciones de este orden de programas son terminantes. Si se proporciona almuerzo a los niños en las escuelas, bajan las tasas de deserción, mejora el rendimiento y sube el número de niños que termina la primaria. El PNUD (1999) traza un amplio plan de líneas de acción que los Gobiernos deberían impulsar. Entre ellas:
¨ "Restaurar el pleno empleo y aumentar las oportunidades como importante prioridad de la política económica.
¨ Eliminar los prejuicios contra los pobres en el marco macroeconómico.
¨ Invertir en la capacidad de la gente pobre reestructurando el gasto público y la tributación.
¨ Velar por el acceso de la gente pobre a recursos productivos, incluido el crédito.
¨ Aumentar la productividad de la agricultura en pequeña escala.
¨ Promover la microempresa y el sector no estructurado.
¨ Hacer hincapié en la industrialización con densidad de mano de obra para aumentar las oportunidades de empleo".
Para reducir la desigualdad en el mundo en desarrollo propone asimismo las siguientes medidas por medio de alianzas de gobiernos, empresas y ONG:
¨ "Formar la capacidad humana mediante la educación y velar por el acceso de la gente pobre a la educación. Se ha demostrado que la educación es el activo más importante en que se basa la disparidad de ingreso, y la dispersión salarial entre niveles de aptitud ha pasado a ser significativa.
¨ Hacer que el abastecimiento público de agua limpia, la prestación de servicios de salud y la vivienda sean accesibles a la gente pobre.
¨ Poner más activos financieros y recursos productivos a disposición de la gente pobre y crear empleos productivos y remunerativos para ellos.
¨ Reducir la desigualdad mediante la tributación progresiva del ingreso y otras políticas redistributivas.
¨ Hacer transferencias de ingreso y adoptar otras medidas de protección social durante los períodos de ajuste y crisis, y ejecutar programas contra la pobreza en beneficio de los más pobres".
Para poner en práctica políticas de estas características o semejantes, se requiere un Estado con líneas organizacionales renovadas. Las ultimas décadas han indicado la necesidad de políticas públicas, pero también la urgencia de actualizar las estructuras estatales, ejecutoras, y de superar las rigideces e ineficiencias que han demostrado en diversos casos.
¿Cuáles serían algunas de las líneas de reforma del Estado que podrían permitir que la política pública social cumpliera a cabalidad programas como los sugeridos por el PNUD y otros semejantes?
Presentamos a continuación resumidamente algunas de ellas. Configuran en su conjunto el perfil de lo que se podría llamar "un Estado social inteligente".
Una meta central: servicios públicos para todos
La pobreza no tiene que ver sólo con el empleo y los ingresos de un grupo familiar. Un componente central es la capacidad real de acceso a servicios públicos elementales. Ya se ha visto así como un factor de riesgo clave en salud pública en los países en desarrollo es la falta de acceso de los pobres a servicios que deberían estar garantizados para toda la población como el saneamiento, la electricidad, y el agua potable. Lo mismo sucede con el vital campo de la educación. Si las políticas públicas no intervienen activamente en facilitar el acceso universal a los tramos iniciales de la educación se producirán en los mismos gruesos desniveles entre los diferentes sectores sociales que fortalecerán la reproducción de "círculos perversos de inequidad". Así sin políticas públicas activas, sólo los niños de los estratos altos y medios podrán asistir al preescolar, hoy considerado una instancia ineludible y vital del proceso de formación educativa. Por otra parte el peso que tiene el acceso a la educación tenderá a ser cada vez mayor. Un trabajo de investigación en Uruguay (Katzman, 1999) concluye que en la ciudad de Montevideo en 1981 jóvenes de 20 a 30 años necesitaban para mantener una familia sin pobreza 9 años de escolaridad. Actualmente necesitan 17 años de escolaridad.
La noción de servicios públicos debe incluir asimismo la idea en avance en el mundo desarrollado de que es necesario garantizar los llamados servicios de atención, como servicios de cuidado diurno a los niños, cuidado de los ancianos, cuidado de los enfermos, apoyo a la familia en general, y protección en caso de crisis. En diversos países algunos de estos servicios son prestados por las mujeres, sin reconocimiento ni remuneración alguna, y recargando duramente su jornada. Se establecen así agudas inequidades de género.
Servicios públicos básicos de una calidad adecuada para todos es una de las misiones centrales de la visión de un Estado social renovado.
b. Creación de una institucionalidad social fuerte y eficiente
Se espera de los gobiernos de los países en desarrollo activas y efectivas políticas sociales. Pero ¿cuáles son los instrumentos organizacionales reales con que cuentan para ello? En diversas ocasiones son electos Presidentes que han hecho de lo social el centro de su propuesta electoral, y tienen las mejores intenciones de tratar de cumplir sus promesas. En los hechos se encuentran con que la institucionalidad existente en el Estado para ello es de gran debilidad, y que no pueden por tanto diseñar políticas ambiciosas, porque su viabilidad organizacional es muy baja.
En gran parte de los países en desarrollo lo social es institucionalmente "la cenicienta" de la administración pública. Los ministerios respectivos tienen infraestructuras muy antiguas, carecen de un servicio civil profesionalizado, cuentan con recursos limitados. Por otra parte se hallan de hecho excluidos de los ámbitos de poder en donde se toman las grandes decisiones de política económica que van a incidir decisivamente sobre lo social. Actúan en el marco de parámetros fijados desde afuera, a través de dichas decisiones. Su voz política es débil, y sus capacidades organizativas precarias. Además, en los ajustes y recortes, suelen ser los primeros en la lista, destruyéndose con facilidad programas que se armaron con gran esfuerzo, o perdiéndose valiosas experiencias.
O'Donnell (1999) describe los daños institucionales causados al sector público en las áreas sociales en años recientes en América Latina en panorama que no difiere mucho en otras regiones en desarrollo:
"... los sueldos, las condiciones de trabajo, y las perspectivas profesionales de los funcionarios del área social que están en contacto directo con los pobres y les ofrecen servicios (trabajadores de la sanidad, maestras, asistentes sociales) se deterioraron tremendamente. Algo semejante cabe decir de los funcionarios de la burocracia central que trabajan en la política social tanto en el plano nacional como, especialmente, el local. Es sabido que estas esferas del Estado han sido a menudo bastiones de clientelismo e ineficiencia, pero la blitzkrieg desatada contra ellas con el propósito de reducir el déficit fiscal o por mero antiestatismo, no hizo nada por mejorar su situación. Por el contrario en varios países esa ofensiva prácticamente amputó el brazo del Estado más necesario para llevar a cabo políticas sociales razonablemente eficaces."
Se necesita en muchos países en desarrollo construir la institucionalidad social necesaria. Remodelar la actual en dirección a la constitución de Ministerios y agencias con características organizacionales modernas. Crear una gerencia pública social de buena calidad. Implantar un servicio civil basado en el mérito técnico en este campo. Dar real peso político a las áreas sociales posibilitándoles participar junto con los decisores económicos en las decisiones de fondo sobre políticas económicas que van a tener amplias implicancias sociales.
c. Montaje de un sistema de información para el diseño y monitoreo de las políticas sociales
¿Cuáles son los niveles de pobreza desagregados por regiones y municipios en un país? ¿Cuáles son las diversas formas de la pobreza? ¿Cuál es en cada municipio la oferta de servicios sociales disponible frente a la magnitud de la demanda? ¿Cómo están evolucionando variables básicas de lo social desde los niveles de ocupacionalidad, las formas de ocupación, hasta los costos de las canastas básicas de vida? ¿Cuáles son los impactos sociales de diversas alternativas de política económica? ¿Qué efectos económicos productivos pueden tener a su vez diversas políticas sociales?
Estas y muchas otras preguntas claves para la formulación adecuada de política social son de difícil respuesta en muchos países en desarrollo por la carencia de sistemas orgánicos de generación de información especializada sobre lo social. Ello deja a los decisores sociales librados a la utilización de información producida para otros propósitos, a datos no actualizados, o de dudosa calidad. A todo ello se suma un problema fundamental de monitoreo. Una gestión social eficiente requiere información en tiempo real sobre cuáles son los resultados e impactos concretos que se están produciendo. En lo social con frecuencia aparecen efectos no planificados, algunos desfavorables, y otros positivos. El terreno es de alta impredictibilidad. El monitoreo cumple funciones esenciales.
El establecimiento de sistemas de información social con metodologías modernas, procesamiento informático, y contacto continuo con la realidad debe ser uno de los ejes de la renovación de la institucionalidad social.
a. Una meta central: servicios públicos para todos
La pobreza no tiene que ver sólo con el empleo y los ingresos de un grupo familiar. Un componente central es la capacidad real de acceso a servicios públicos elementales. Ya se ha visto así como un factor de riesgo clave en salud pública en los países en desarrollo es la falta de acceso de los pobres a servicios que deberían estar garantizados para toda la población como el saneamiento, la electricidad, y el agua potable. Lo mismo sucede con el vital campo de la educación. Si las políticas públicas no intervienen activamente en facilitar el acceso universal a los tramos iniciales de la educación se producirán en los mismos gruesos desniveles entre los diferentes sectores sociales que fortalecerán la reproducción de "círculos perversos de inequidad". Así sin políticas públicas activas, sólo los niños de los estratos altos y medios podrán asistir al preescolar, hoy considerado una instancia ineludible y vital del proceso de formación educativa. Por otra parte el peso que tiene el acceso a la educación tenderá a ser cada vez mayor. Un trabajo de investigación en Uruguay (Katzman, 1999) concluye que en la ciudad de Montevideo en 1981 jóvenes de 20 a 30 años necesitaban para mantener una familia sin pobreza 9 años de escolaridad. Actualmente necesitan 17 años de escolaridad.
La noción de servicios públicos debe incluir asimismo la idea en avance en el mundo desarrollado de que es necesario garantizar los llamados servicios de atención, como servicios de cuidado diurno a los niños, cuidado de los ancianos, cuidado de los enfermos, apoyo a la familia en general, y protección en caso de crisis. En diversos países algunos de estos servicios son prestados por las mujeres, sin reconocimiento ni remuneración alguna, y recargando duramente su jornada. Se establecen así agudas inequidades de género.
Servicios públicos básicos de una calidad adecuada para todos es una de las misiones centrales de la visión de un Estado social renovado.
b. Creación de una institucionalidad social fuerte y eficiente
Se espera de los gobiernos de los países en desarrollo activas y efectivas políticas sociales. Pero ¿cuáles son los instrumentos organizacionales reales con que cuentan para ello? En diversas ocasiones son electos Presidentes que han hecho de lo social el centro de su propuesta electoral, y tienen las mejores intenciones de tratar de cumplir sus promesas. En los hechos se encuentran con que la institucionalidad existente en el Estado para ello es de gran debilidad, y que no pueden por tanto diseñar políticas ambiciosas, porque su viabilidad organizacional es muy baja.
En gran parte de los países en desarrollo lo social es institucionalmente "la cenicienta" de la administración pública. Los ministerios respectivos tienen infraestructuras muy antiguas, carecen de un servicio civil profesionalizado, cuentan con recursos limitados. Por otra parte se hallan de hecho excluidos de los ámbitos de poder en donde se toman las grandes decisiones de política económica que van a incidir decisivamente sobre lo social. Actúan en el marco de parámetros fijados desde afuera, a través de dichas decisiones. Su voz política es débil, y sus capacidades organizativas precarias. Además, en los ajustes y recortes, suelen ser los primeros en la lista, destruyéndose con facilidad programas que se armaron con gran esfuerzo, o perdiéndose valiosas experiencias.
O'Donnell (1999) describe los daños institucionales causados al sector público en las áreas sociales en años recientes en América Latina en panorama que no difiere mucho en otras regiones en desarrollo:
"... los sueldos, las condiciones de trabajo, y las perspectivas profesionales de los funcionarios del área social que están en contacto directo con los pobres y les ofrecen servicios (trabajadores de la sanidad, maestras, asistentes sociales) se deterioraron tremendamente. Algo semejante cabe decir de los funcionarios de la burocracia central que trabajan en la política social tanto en el plano nacional como, especialmente, el local. Es sabido que estas esferas del Estado han sido a menudo bastiones de clientelismo e ineficiencia, pero la blitzkrieg desatada contra ellas con el propósito de reducir el déficit fiscal o por mero antiestatismo, no hizo nada por mejorar su situación. Por el contrario en varios países esa ofensiva prácticamente amputó el brazo del Estado más necesario para llevar a cabo políticas sociales razonablemente eficaces."
Se necesita en muchos países en desarrollo construir la institucionalidad social necesaria. Remodelar la actual en dirección a la constitución de Ministerios y agencias con características organizacionales modernas. Crear una gerencia pública social de buena calidad. Implantar un servicio civil basado en el mérito técnico en este campo. Dar real peso político a las áreas sociales posibilitándoles participar junto con los decisores económicos en las decisiones de fondo sobre políticas económicas que van a tener amplias implicancias sociales.
c. Montaje de un sistema de información para el diseño y monitoreo de las políticas sociales
¿Cuáles son los niveles de pobreza desagregados por regiones y municipios en un país? ¿Cuáles son las diversas formas de la pobreza? ¿Cuál es en cada municipio la oferta de servicios sociales disponible frente a la magnitud de la demanda? ¿Cómo están evolucionando variables básicas de lo social desde los niveles de ocupacionalidad, las formas de ocupación, hasta los costos de las canastas básicas de vida? ¿Cuáles son los impactos sociales de diversas alternativas de política económica? ¿Qué efectos económicos productivos pueden tener a su vez diversas políticas sociales?
Estas y muchas otras preguntas claves para la formulación adecuada de política social son de difícil respuesta en muchos países en desarrollo por la carencia de sistemas orgánicos de generación de información especializada sobre lo social. Ello deja a los decisores sociales librados a la utilización de información producida para otros propósitos, a datos no actualizados, o de dudosa calidad. A todo ello se suma un problema fundamental de monitoreo. Una gestión social eficiente requiere información en tiempo real sobre cuáles son los resultados e impactos concretos que se están produciendo. En lo social con frecuencia aparecen efectos no planificados, algunos desfavorables, y otros positivos. El terreno es de alta impredictibilidad. El monitoreo cumple funciones esenciales.
El establecimiento de sistemas de información social con metodologías modernas, procesamiento informático, y contacto continuo con la realidad debe ser uno de los ejes de la renovación de la institucionalidad social.
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