El Hornero

"Los individuos viven y operan en un mundo de instituciones, muchas de las cuales trascienden las fronteras estatales. Nuestras oportunidades y perspectivas dependen crucialmente de las instituciones que existen y de cómo funcionan. Las instituciones no sólo contribuyen a nuestras libertades, sino que deben ser evaluadas en función de su contribución a nuestras libertades. Así lo exige el contemplar el desarrollo como libertad..."

Amartya Sen: 1999, 123

SUMARIO: 1. La génesis histórica de la idea de desarrollo: supuestos culturales e intelectuales subyacentes a su teoría y práctica. 2. La pertinaz influencia de los supuestos racionalistas, universalistas, tecnocráticos y utilitaristas en la evolución de las ideas sobre desarrollo. 3. La teoría del desarrollo descubre las instituciones: del cambio de los supuestos al cambio de las prácticas del desarrollo. 4. Fundamentos del cambio institucional: 4.1. Por una concepción estratégica; 4.2. Los factores del cambio institucional; 4.3. Los agentes del cambio institucional; 4.4. La naturaleza incremental del cambio institucional; 4.5.

1. La génesis histórica de la idea de desarrollo: supuestos culturales e intelectuales subyacentes a su teoría y su práctica

"Tenemos que embarcarnos en un programa nuevo y audaz para 1que nuestros avances científicos y nuestro progreso industrial estén a disposición de la mejora y el crecimiento de las áreas subdesarrolladas. Más de la mitad de la población mundial vive en condiciones próximas a la miseria. Su alimentación es inadecuada y resulta víctima fácil de las enfermedades. Su vida económica es primitiva y estancada. Su pobreza es un handicap y una amenaza tanto para ellos como para las áreas más prósperas. Por primera vez en su historia la humanidad posee el conocimiento y la capacidad suficientes para aliviar el sufrimiento de esta gente... nuestros imponderables recursos de conocimiento técnico crecen constantemente y son inextinguibles... El viejo imperialismo -la explotación en provecho del extranjero- no cabe en nuestros planes... Una mayor producción es la clave para la prosperidad y la paz. Y la clave para una mayor producción es una aplicación más amplia y vigorosa del conocimiento técnico y científico moderno" Presidente Harry Truman, Discurso Inaugural, 1949

La idea de desarrollo fue una de las claves para la reconstrucción del orden internacional tras la segunda guerra mundial. Su filiación intelectual es clara. El "desarrollo" entendido como progresión natural hacia un mismo estado final tiene su raíz en el concepto cristiano de providencia, es decir, en el continuo movimiento superador hacia la perfección universal que es el don ofertado por Dios al mundo. En el siglo XVIII los filósofos de la Ilustración europea secularizaron la idea de providencia transformándola en "progreso". Cien años más tarde el progreso se transformaría en "modernidad" (entendiendo por tal una combinación de liberalismo, capitalismo, industrialismo, cultura basada en la ciencia y estado-nación), presentada como formula de progreso de valor universal. El marco intelectual en el que se apoyaría la idea y la práctica del desarrollo ya estaba listo, pues, a comienzos del siglo XX1.

La matriz intelectual del desarrollo se encuentra en el conjunto de ideas y creencias articuladas en torno al llamado "racionalismo constructivista" (basado no sólo en la Ilustración sino también en las concepciones de autores como Bacon, Descartes, Hobbes y Newton), el cual se opone a otra tradición intelectual también occidental representada por el llamado "racionalismo evolutivo o crítico". La contraposición entre ambos tipos de racionalismo es fundamental para iluminar el debate actual sobre el desarrollo y se encuentra espléndidamente formulada en las obras de Hayek y de Popper2.

El racionalismo constructivista considerara que las construcciones sociales sólo son racionales en la medida en que responden a un diseño intelectual previo asimismo racional. De este modo se considerará desvinculado de la historia, como pudiendo "hacer tabla rasa del pasado". Se considerará desvinculado de la naturaleza, negando cualesquiera límites puestos por la misma a las realizaciones humanas. Se afirmará en una fe ciega en el conocimiento científico y técnico como racionalidad suprema, libre de constricciones éticas y morales, unido al desconocimiento y hasta menosprecio de la tradición, la diversidad cultural, los sentimientos y las emociones. El racionalismo constructivista desde el que se metaforiza el desarrollo visionaba las sociedades como "organizaciones maquinales" cuyo comportamiento podía ser previsto y calculado mediante el diseño, la planificación y la ordenación y gestión científica. Las técnicas de la construcción, la planificación y la administración o gestión de las organizaciones se concebían como racionales y universales. El "tool kit" de los expertos en desarrollo podía adquirirse en las mejores Universidades occidentales y aplicarse sin apenas consideración a las diversidades culturales e institucionales históricamente producidas de las que los planificadores del primer o del segundo mundo podían hacer "tabla rasa".

"Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas, determinados a salvar a las generaciones sucesivas de las desgracias de la guerra... reafirmamos nuestra fe en los derechos humanos fundamentales... y para estos fines acordamos utilizar la maquinaria internacional para la promoción del avance económico y social de todos los pueblos"

Carta de las Naciones Unidas

Roosevelt, Churchill y los demás constructores del nuevo orden internacional eran bien conscientes de que la primera globalización registrada en el siglo XIX se saldó en un gran fracaso (representado por la primera guerra mundial, la crisis de los treinta, el fascismo y la segunda guerra mundial) y que este fracaso se produjo principalmente por falta de sensibilidad e ideas ante las enormes desigualdades generadas por la propia globalización. Eran conscientes de que el nuevo orden internacional sólo era viable bajo formas de cooperación internacional mucho más articuladas y capaces de tomar en cuenta el factor social. En la Carta Atlántica por ellos firmada en 1941 ya se comprometían a luchar por asegurar "para todos los países y personas estándares laborales mejorados, adelanto económico y seguridad social", así como "libertad frente al temor y la necesidad"3. La cooperación económica internacional del inmediato futuro ya no podría figurarse sólo por el juego del libre comercio entre naciones desiguales que mirarían sólo por sus exclusivos intereses.

Se recuperó parte del viejo idealismo wilsoniano y se dio nuevo ímpetu a un movimiento de cooperación internacional de una extensión e intensidad sin precedente. Nunca había sido tan fuerte y generalizada la idea de que los pueblos pueden beneficiarse mutuamente de una cooperación internacional bien institucionalizada. En 1943 se creó la FAO. En este mismo año un grupo de economistas norteamericanos con algunos exiliados de Europa del Este formalizaron las primeras teorías sobre las economías "subdesarrolladas". Sus planteamientos estaban muy influidos por la práctica del planeamiento en tiempo de guerra y por la defensa del intervencionismo estatal de Keynes y de la Fabian Society entonces muy influyente. La base de racionalismo constructivista de las nuevas teorías era evidente y el potencial por ellas reconocido al cambio planificado era ferviente. Algunos incluso propusieron la creación de un "banco internacional de inversiones" para financiar los servicios de utilidades públicas globales y la transferencia de industrias y conocimientos. Todas estas corrientes confluyeron en la Conferencia de Bretton Woods de 1944 y en la de San Francisco de un año más tarde. Había nacido la nueva cooperación internacional en cuyo contexto se generaría la idea de desarrollo4.

El racionalismo universalista e instrumental preevalente, tan valorado para tiempos de guerra impulsó la aceptación acrítica del valor universal de la planificación y en general de la intervención del Estado (casi concebido como ente universal de razón) a la que se consideraba capaz de superar las imperfecciones e incompletudes del mercado. El éxito del Plan Marshall reforzó todavía más estas creencias, a pesar de tratarse de una experiencia única, en absoluto universalizable y que tampoco se intentó de hecho replicar después en ninguna otra parte5.

A fines de los cuarenta "la planificación para el desarrollo" ya era la disciplina que fundamentaba "científicamente" el nuevo emprendimiento universal del "desarrollo". La disciplina, que llenó de Facultades y Escuelas a todos los países del tercer mundo y a América Latina más que a ninguna otra región, contenía la quintaesencia del racionalismo constructivista: una combinación de política económica keynesiana, dirigismo soviético y management o administración científica norteamericana. El desarrollo se convertía así en un tema principalmente técnico que podía y debía abstraerse del contexto político, institucional y cultural. Se daba por supuesto que con la aplicación a la economía de las ciencias y las técnicas disponibles se aceleraría el crecimiento sin tener que pasar por los largos tiempos de construcción institucional y sin necesidad de lograr el equilibrio entre mercado y poderes públicos sobre los que se había basado el desarrollo del mundo industrializado6.

La hegemonía intelectual del racionalismo constructivista era tal que pocos se atrevían a desafiarla. No es extraño que fueran precisamente académicos centroeuropeos los que alertaran de que sobre esos mismos pilares intelectuales se había edificado el fascismo y el comunismo soviético. Tampoco se reparó en que había sido la idea de racionalidad instrumental vinculada a la creencia en un patrón de progreso universal la que había justificado la colonización contemporánea, es decir, la cara obscura del ideario de la Ilustración. Sólo desde un modelo universal e instrumental de progreso podían despreciarse y desconocerse las instituciones y culturas "indígenas" o "nativas" como incapaces de desarrollo endógeno y necesitadas de nuestro aporte "civilizador". Igual que sucedería después con el fascismo y el comunismo, la alegación de unas leyes históricas conducentes de la barbarie a la civilización había servido antes para justificar las atrocidades morales del colonialismo. Con él no había hecho sino comenzar la larga historia de colusión entre las potencias imperiales y las élites indígenas que algunos ven perpetuadas en la poscolonización a través, entre otras formas, de la práctica vigente de la ayuda al desarrollo que, por lo mismo, no les merece otra calificación que la de neocolonialismo7.

Hay que diferenciar nítidamente la idea de desarrollo de la idea de la ayuda al desarrollo. La segunda no es sino uno de los aspectos de la primera. En efecto, nunca se ha pretendido que el desarrollo sea un efecto exclusivamente de la ayuda al desarrollo, a veces mal llamada cooperación para el desarrollo. Siempre se ha sabido que el desarrollo depende fundamentalmente de un esfuerzo endógeno acompañado de un entorno externo favorable y que a ambas cosas puede contribuir enormemente la cooperación internacional comercial, industrial, tecnológica, financiera, educativa, cultural, militar y otra. Desde luego no siempre es fácil distinguir lo que es estricta cooperación en interés mutuo de lo que constituye estrictamente ayuda al desarrollo. Para muchos países la ayuda continúa siendo un instrumento más de la defensa exterior de los intereses nacionales. Al Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE le ha llevado muchos años delimitar conceptualmente la "Ayuda Oficial al Desarrollo" y separarla de otras formas de cooperación no fundadas necesariamente en la idea de liberalidad.

Los arquitectos del orden internacional de la posguerra optaron por una solución mucho más institucionalizada que la experimentada para la internacionalización del siglo XIX. La nueva institucionalidad tenía que asegurar estabilidad política, crecimiento económico y justicia social, consideradas como metas inseparables. La estabilidad política tenía que asegurarla el Consejo de Seguridad, que pronto se vio impedido para ello ante la dinámica de la guerra fría y el uso permanente del derecho de veto por parte de las superpotencias. El crecimiento se promovería a través del multilateralismo libre y la división internacional del trabajo facilitada por organizaciones como el GATT, el Banco Mundial y el FMI. Finalmente, la justicia social sería la responsabilidad del estado del bienestar que procuraría empleo, estándares salariales y de trabajo dignos, educación, salud y oportunidades para todos además de una red de seguridad social capaz de aliviar los malos tiempos. La idea de desarrollo cubría en realidad todo este conjunto de objetivos políticos, económicos y sociales.

Para los estados "subdesarrollados" todas las políticas eran de políticas "desarrollo", pues todas se concebían como aportes al objetivo del "catch up" o de cerrar la brecha que los separaba de los países desarrollados o, como entonces se les llamaba, "industrializados". El plan de desarrollo era el instrumento técnico y político integrador de todas ellas. Los planificadores parecían los héroes del momento. Pero para los estados "industrializados" las políticas de desarrollo tenían otra significación.

El libre comercio seguía siendo visto -como lo vieron en su momento Smith y Kant- el gran motor impulsor de la paz (al generar mayor interdependencia y conocimiento mutuo)- y de la prosperidad general (por la eficiencia proveniente de la división internacional del trabajo). Pero ahora, tras el fracaso de la primera internacionalización bajo hegemonía británica, se sabía ya que el libre comercio, por sí solo, producía perdedores y ganadores tanto entre los estados como dentro de cada uno de los mismos. Por ello se consideró que sin mecanismos estatales e internacionales de compensación y distribución quedarían nuevamente amenazados tanto la cohesión social interna como el orden internacional. De ahí la insistencia en las funciones sociales que deberían asumir los estados de la posguerra. De ahí también el reconocimiento de que los países desarrollados tenían que poner en práctica políticas de ayuda exterior, fomento de inversiones, transferencia tecnológica, concesión de tarifas preferenciales y otras para ayudar a los países en desarrollo a devenir miembros plenos de la economía global (Kapstein: 1999, 93). Al conjunto de estas políticas se las llamó también políticas de desarrollo o de cooperación al desarrollo.

A la falta de especificidad conceptual de la ayuda al desarrollo contribuyó también la guerra fría. Para las superpotencias en conflicto las políticas de cooperación o ayuda al desarrollo eran un medio más para ganar la guerra fría. Pero todas coincidían en la posibilidad y la importancia del desarrollo rápido y competían presentándose como el mejor modelo para el "catch up" del tercer mundo. Los años 50 vieron así la formación tanto de las políticas y agencias de ayuda bilateral norteamericana y soviética como del Fondo Especial para el Desarrollo Económico (después rebautizado como PNUD), la Asociación de Desarrollo Internacional (el brazo para préstamos blandos del Banco Mundial) y el CAD de la OCDE para coordinar la política de ayuda al desarrollo de los países ricos. Fueron también años de gran agitación intelectual en el ámbito del desarrollo. Fueron los años de la construcción de un pensamiento de desarrollo genuinamente latinoamericano liderado intelectualmente por Prebisch y expandido institucionalmente por la CEPAL8.

Una última característica de la idea de desarrollo forjada en este tiempo es su filiación "utilitarista". La economía del desarrollo aceptó los supuestos de la economía del bienestar para la que se trataba de adoptar aquellas políticas e instituciones que maximizaran el bienestar entendido en forma utilitarista. La finalidad y el criterio de evaluación último tanto de las políticas como de las instituciones de desarrollo era la producción de la mayor utilidad global posible. De ahí que, sin llegar nunca a confundirse intelectualmente, el crecimiento y el PIB per cápita pasaran a ser el componente y el indicador fundamental del desarrollo. El "catch up" reeditaba la visión de los países industrializados como modelo universal de desarrollo; el racionalismo instrumental ponía ciencia, técnica y metodologías al servicio de las políticas de desarrollo; la concepción utilitarista del bienestar acotaba la visión del desarrollo como maximización de la producción de bienes, como crecimiento cuya medición per capita se elevaba a indicador casi único. Las ideas de justicia social se limitaban a la exigencia de una mejor distribución de los bienes o frutos del crecimiento9.

Desde su inicio en los cuarenta, la economía del desarrollo moderna se ha ocupado del enriquecimiento material, de cómo expandir el volumen de los bienes y servicios producidos. Se asumía, explícita o implícitamente, que todo incremento del producto agregado, es decir, el incremento del producto nacional bruto per cápita, reduciría la pobreza y elevaría el nivel general de bienestar de la población. Esta suposición se enraizaba en la concepción utilitaria que presumía que el incremento de la producción implicaba incremento de rentas y éste mayor utilidad y bienestar económico individual y social. En realidad la conexión entre incremento del producto y reducción de la pobreza se creía tan fuerte que se llegó a pensar que bastaba concentrarse en el crecimiento para conseguir el objetivo económico y social del desarrollo. El crecimiento de ser un medio para conseguir el desarrollo pasó a ser considerado como su finalidad prevalente. Existió, desde luego debate, pero éste giró en torno a cómo acelerar el crecimiento y, más minoritariamente, en cómo distribuir más equitativamente los bienes o frutos del crecimiento10.

La aproximación del desarrollo humano que emergió a finales de los ochenta representó un cambio radical en dos sentidos. En primer lugar, el proceso de desarrollo abandona los supuestos utilitaristas para ser visto, siguiendo la orientación de Sen, como un proceso de expansión de las "capacidades" de la gente para elegir el modo de vida que cada cual valora... En segundo lugar, también se desafía el supuesto de que el desarrollo depende fundamentalmente de la expansión del capital físico, es decir, de la inversión en plantas y equipamiento. Inspirándose en los trabajos de Schultz, se enfatiza ahora la importancia de la acumulación de capital humano que implica fundamentalmente invertir en educación, salud, investigación y desarrollo, nutrición y planificación familiar... Una visión del desarrollo centrada en l producción de bienes es substituida por otra centrada en la ampliación de las capacidades de la gente...

Keith Griffin (1999)

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2. La pertinaz influencia de los supuestos racionalistas, universalistas y tecnocráticos en la evolución de las ideas sobre desarrollo.

Los hombres son impotentes para asegurar el futuro; sólo las instituciones fijan el destino de las naciones

Napoleón I, Sesión Imperial, 7 de junio de 1813

Prácticamente todo el debate sobre el mix de políticas que resultaba más adecuado para producir desarrollo se ha dado sin cuestionar el racionalismo instrumental y universalista implícitamente asumido11. Tanto el primer debate entre los neoclásicos y los estructuralistas defensores del manejo estratégico de la industrialización por sustitución de importaciones como la hegemonía ganada posteriormente por los neoclásicos a través del llamado Consenso de Washington1, prevalente en los enfoques de los 80, compartían este mismo supuesto intelectual. Stiglitz (1998, 2, 19) lo ha descrito muy gráficamente:

"El desarrollo representa una transformación de la sociedad, un movimiento desde las relaciones tradicionales, los modos tradicionales de pensar, los modos tradicionales de tratar la educación y la salud, los métodos tradicionales de producción..., hacia formas y vías más modernas... El Consenso Washington vio el desarrollo como poco más que la solución de una serie de problemas técnicos difíciles acompañada de la remoción de ciertas barreras (por lo general impuestas por los estados). Hecho esto, el desarrollo vendría por sí mismo. Esta aproximación -que enfatiza la retirada de los gobiernos para permitir el funcionamiento de los mercados) comparte en realidad muchas de las premisas de la planificación indicativa de los 60. Ambos modelos vieron el desarrollo como la solución de un problema de programación dinámica, focalizado en el nivel de capital (cuya principal variable de control era la asistencia y los préstamos externos) y en su asignación entre los diferentes sectores. La falta de capital y la asignación sectorial ineficiente eran consideradas las causas principales de las diferencias entre la India y los Estados Unidos. Unos argumentaban que para resolver el problema era necesaria la planificación; otros que la economía de mercado descentralizada era la mejor manera de encontrar la solución" (Stiglitz: 1998, 2).

Cumplido ya medio siglo de desarrollo, es preciso reconocer que la humanidad, a pesar de las incertidumbres y amenazas que la acechan, vive hoy mayores oportunidades que 20, 50 ó 100 años antes. Los progresos realizados son espectaculares, como también lo son los grandes retos pendientes13. Lo sorprendente es que aunque a lo largo de estos años han sido bastantes los países que partiendo de bajos niveles de desarrollo han conseguido atrapar e integrarse en el grupo de países con alto desarrollo humano, son muchos más los que han quedado fuera y hasta ven ampliada su brecha relativa, como sucede con buena parte de los países latinoamericanos. Los estudiosos del desarrollo no han podido dejar de preguntarse por los factores que pudieran explicar estas diferencias. Las hipótesis que han formulado al respecto han servido para casi todo: desde para reorientar las políticas y prácticas del desarrollo hasta para legitimar con ideas nuevas las viejas prácticas.

La hipótesis explicativa actualmente prevalente para explicar el desarrollo firme y duradero está basada en las instituciones y capacidades institucionales de cada país, es decir, en su "governance". ¿Simple moda pasajera a la espera de otra coartada intelectual para seguir con lo mismo? o ¿estaremos realmente ante un nuevo paradigma del desarrollo que deslegitimará las prácticas vigentes y obligará a su reformulación?. En parte es inevitable que las burocracias tradicionales, en sus estrategias de supervivencia, usen los nuevos lenguajes y metáforas sin alterar sustancialmente sus prácticas. Pero cuando los paradigmas son robustos y consiguen irse instalando en la conciencia social, la contradicción se hace insostenible, las viejas prácticas devienen ilegítimas y las nuevas ideas, soportadas por actores y coaliciones potentes, acaban obligando al cambio. Creemos que la aportación del nuevo institucionalismo a la teoría y la práctica del desarrollo podría ser un catalizador intelectual que ayude a remontar la innegable crisis en que están instaladas las políticas de ayuda y sus organizaciones responsables. La pequeña historia de cómo la comunidad epistémica y la comunidad profesional del desarrollo está descubriendo las instituciones puede resultar relevante a estos efectos14.

Durante los últimos 50 años, traicionando en parte sus versiones académicas más complejas, los modelos simplificados tendieron a subrayar un factor como la clave del desarrollo. Los modelos más populares durante los 50 y los 60 enfatizaron las constricciones derivadas de la acumulación insuficiente de capital y de la asignación ineficiente de recursos. Las políticas de desarrollo tendieron a centrarse consiguientemente en el aumento y la planificación de las inversiones. Con el tiempo se evidenciaron las insuficiencias de la planificación y de la intervención pública en general, formulándose teorías sobre los "fallos del estado" que hoy nos ayudan a replantear las relaciones y roles específicos del estado y del mercado en cada situación nacional e institucional. Por lo que a la inversión se refiere, aunque es el factor probablemente más directamente correlacionado con el crecimiento económico experimentado en las cuatro últimas décadas, no puede en absoluto ser considerado como único y suficiente. Tenemos evidencias de que algunos países han crecido rápida y sostenidamente con baja inversión mientras que otros han registrado bajas tasas de crecimiento con altos niveles de inversión (Banco Mundial: 1999, 15).

Durante los años 50 y 60 y hasta fechas muy recientes para algunos, también fue común la creencia de que el desarrollo, al menos en sus fases iniciales, generaría casi inevitablemente desigualdad. Tal creencia solía asociarse a la de que, en estas mismas fases iniciales, el desarrollo resultaba difícilmente compatible con el reconocimiento y respeto de los derechos civiles y políticos. Prevalecía un concepto "duro" del desarrollo, del tipo "sangre, sudor y lágrimas", que concedía una importancia casi exclusiva a la acumulación de capital y se inspiraba principalmente en la experiencia de la expansión capitalista clásica y en las experiencias supuestamente exitosas de la industrialización -identificada con desarrollo- en el entonces llamado "segundo mundo" o países del socialismo real. Este desarrollo justificaba así tanto la represión, al menos temporal, de los derechos civiles y políticos como el sacrificio del bienestar de toda una generación, incluidos el mantenimiento o el incremento transitorios de la desigualdad.

Afortunadamente hoy sabemos que aunque algunas experiencias de desarrollo han respondido efectivamente a este patrón, existen muchas más que lo invocaron y practicaron fracasando estrepitosamente. De hecho no hay correlación causal necesaria, ni a nivel teórico ni empírico o estadístico, entre acumulación de capital, autoritarismo y desigualdad. Es más, la inclusión del capital humano y del capital social como factores determinantes del desarrollo sostenido, así como el descubrimiento de la relevancia de la "eficiencia adaptativa" frente a la mera "eficiencia asignativa", han producido una revalorización de la equidad y de la democracia como metas e instrumentos del desarrollo a la vez15

La lucha entre concepciones y estrategias de desarrollo continuará, sin embargo, porque trasciende el debate meramente intelectual. Quienes visualizan el modelo "duro" como el camino a seguir tenderán obviamente a conceder prioridad a los intereses empresariales para poder ampliar radicalmente la potencia productiva de la nación y advertirán contra todo intento de los "corazones blandos" que conduzca al "error" (especialmente por la vía de incrementar la presión fiscal) de prestar demasiada atención a las preocupaciones distributivas y de equidad en las etapas tempranas del desarrollo. Como señala Amartya Sen (1998), "el hecho de que el desarrollo social, por sí solo, no necesariamente puede generar crecimiento económico es totalmente coherente con la posibilidad, actualmente comprobada a través de muchos ejemplos, de que facilita considerablemente un crecimiento económico rápido y participativo, cuando está combinado con políticas amigables a efectos de mercado que fomentan la expansión económica. El papel de la equidad económica también ha sido objeto de atención en este contexto, en relación con los efectos adversos tanto de la desigualdad del ingreso como de la distribución desigual de la tierra".

Del mismo modo está cayendo por su base la creencia fuertemente enraizada y generalizada de que los derechos civiles y políticos obstaculizan el crecimiento económico. Esta creencia se basa en el manejo de experiencias históricas muy limitadas y de información muy selectiva. Cuando se manejan estudios estadísticos sistemáticos que abarcan largas series temporales y un amplio espectro de países, la conclusión es mucho más matizada: no se corrobora la hipótesis de que existe un conflicto general entre derechos políticos y rendimiento económico (Barro y Lee, 1993; Dasgupta, 1993; Bhalla, 1994; Helliwell, 1994; Przeworski y Limongi, 1994; Lasagna, 1999)16.

El enfoque del desarrollo humano, que critica ciertas formulaciones aún muy arraigadas de las "etapas del crecimiento" -con la inevitable subordinación a éste de las metas democráticas y de equidad- y que se traduce en la exigencia de políticas y estrategias que aborden sistémicamente las dimensiones económica, política y social del desarrollo, cualesquiera que sean las razones morales que puedan inspirarlo, en absoluto carece de fundamento teórico ni empírico. Desde dicho enfoque, la democracia, aunque continúa siendo un valor en sí misma, resulta una meta cuya realización es inseparable de la de conseguir un crecimiento firme y sostenido y de la de avanzar en cohesión y equidad social. En las condiciones particularmente inquietantes de América Latina, la consolidación y avance de la democracia sólo puede plantearse y lograrse desde una teoría y una estrategia integral de desarrollo.

Hacia finales de los 60 comenzó a darse importancia clave al desarrollo del capital humano, medido principalmente a través de la tasa de escolarización y la expectativa de vida. Pero hoy sabemos que el considerar los niveles de capital humano como la clave del desarrollo ignora serias y turbadoras anomalías. En África Subsahariana, por ejemplo, la escolarización y la expectativa de vida se han incrementado considerablemente en las últimas décadas, pero las economías de la región en su conjunto han experimentado un crecimiento lento y en algunos casos negativos (Banco Mundial: 1999,16). La escolarización secundaria en Chile era virtualmente idéntica a la Hong Kong en 1960, 1970 y 1985. La escolarización secundaria en Argentina y Uruguay en 1960 se igualaba a las de Singapur e Italia y excedía a las de España, Portugal, Corea, Malasia, Tailandia y Hong Kong. Los estudios de comparaciones estadísticas relativos al promedio de años de educación de la fuerza de trabajo o de la población en general arrojan iguales resultados. Las tasas de escolarización de la mayoría del Sudeste Asiático no excedieron las de Sudamérica hasta los 80. La fuerza de trabajo argentina estaba mejor educada en 1965 de lo que lo estaba la de la mayoría del Sudeste Asiático veinte años más tarde (Clague et al.: 1997, 82)17.

Durante los años 80 el clima intelectual dominante cambió de nuevo. Ya a finales de los 70, las estrategias de desarrollo estadocéntricas (tanto las fundadas en el estructuralismo de Prebisch-Singer como en la teoría de la modernización de Rostow, en la teoría de la dependencia o, simplemente, en el marxismo) habían perdido gran parte de su anterior crédito intelectual y político. Todavía se mantendrían unos años en base a las poderosas coaliciones de intereses creados. Pero intelectualmente estaban derrotadas. Especialmente tras su demostrada incapacidad para entender y adaptarse a las crisis y los cambios iniciados globalmente desde mediados de los 70. Era la oportunidad para la derecha liberal neoclásica, más comúnmente conocida por neoliberalismo.

Tomando pié en la Escuela de Chicago, ya en los 60, una nómina importante de economistas (Jagdish Bhagwati, V.K. Ramaswami, H.G. Johnson, Bela Balassa, W.M. Corden y Ann Krueger), atacaron frontalmente los supuestos teóricos del estructuralismo y la teoría de la dependencia, entonces claramente hegemónicos. Sin embargo, su influencia sólo comenzó a ser notoria en los 70. Ya en los 80, el neoliberalismo había ganado la hegemonía intelectual y práctica18. La teoría y la política económica neoclásicas proveyeron el fundamento intelectual y los contenidos de políticas incorporadas a los programas de ajuste estructural.

Por lo general los programas de ajuste estructural han incluido elementos tales como la austeridad fiscal, la política antiinflacionaria, la privatización de las empresas estatales, la liberalización comercial, la devaluación monetaria y la desregulación general de la economía, principalmente de los mercados financiero y laboral. Estos programas han pretendido también atraer inversiones extranjeras, incrementar la libertad de los empresarios y de los inversores, mejorar los incentivos pecuniarios y la competencia, reducir los costes, procurar la estabilidad macroeconómica, reducir cuantitativamente al estado y reducir también su intervención en la economía. En el modelo de desarrollo vislumbrado el papel del Estado es a veces importante pero complementario y de acompañamiento: los nuevos héroes del desarrollo económico ya no son los políticos ni los funcionarios, sino los empresarios y managers del sector privado; el estado es sospechoso incluso como actor principal del desarrollo social: las organizaciones no gubernamentales (a veces autoproclamándose como los únicos verdaderos representantes de la sociedad civil, si no confundiéndose explícitamente con ella) se afirmarán como los nuevos héroes de la acción social antiburocrática.

En noviembre de 1989 el Instituto de Economía Internacional convocó en Washington una conferencia sobre "El Ajuste en América Latina: ¿Cuánto ha sucedido?" en el que se pretendía establecer el estado del arte tanto de las políticas de ajuste como de las actitudes nacionales en relación a las reformas implicadas. John Williamson (1990) intentó un sumario de las coincidencias entre los presentes en la reunión que pronto devino, contra la intención del autor, un auténtico manifiesto para la reforma económica conocido como "el Consenso de Washington".

Sumario del Consenso de Washington de 1989

* Disciplina fiscal. Los déficits presupuestarios deben ser suficientemente pequeños para poder financiarse sin recurrir a la inflación.

* Prioridades del gasto público. El gasto público debería redireccionarse desde las áreas políticamente sensibles -que reciben más recursos de lo que su retorno puede justificar, tales como administración, defensa, subsidios indiscriminados, y elefantes blancos- hacia campos desconsiderados y con gran retorno económico y potencial de mejora de la distribución de la renta tales como salud y educación primaria e infraestructuras.

* Reforma fiscal. La reforma fiscal exige ampliar la base fiscal y acortar las tasas impositivas marginales con la intención de mejorar los incentivos y la equidad horizontal sin disminuir la progresividad real. Mejorar la administración tributaria (incluida la tributación de los intereses de los activos situados en el extranjero) es un aspecto importante para ampliar la base tributaria en el contexto latinoamericano.

* Liberalización financiera. Aunque el objetivo último es que el mercado determine la tasa de interés, como en condiciones de extrema y crónica falta de confianza, estas tasas pueden ser tan altas que produzcan la insolvencia de las empresas y los gobiernos, el objetivo intermedio sensato es la abolición de las tasas de interés preferencial para los prestatarios privilegiados y el logro de una tasa de interés real moderadamente positiva.

* Tasas de cambio. Los países necesitan una tasa de cambio (al menos para las transacciones comerciales) fijada a un nivel suficientemente competitivo para inducir un crecimiento rápido de las exportaciones no tradicionales y gestionado de forma tal que se asegure a los exportadores que su competitividad se mantendrá en el tiempo.

* Liberalización comercial. Las restricciones comerciales cuantitativas deberían ser rápidamente reemplazadas por tarifas arancelarias que deberían irse progresivamente reduciendo hasta situarse en torno al 10 por ciento (o al 20 como máximo).

* Inversión extranjera directa. Deben abolirse las barreras a la entrada de las empresas extranjeras; debe permitirse que éstas compitan con las nacionales en iguales términos.

* Privatización. Las empresas del estado deben privatizarse.

* Desregulación. Los gobiernos deben abolir las regulaciones que impiden la entrada de nuevas empresas o restringen la competencia, así como asegurar que las regulaciones existentes están justificadas por criterios tales como la salud, seguridad, protección ambiental o la supervisión prudencial de las instituciones financieras.

* Derechos de propiedad. El sistema legal debería proveer derechos de propiedad seguros y sin costes excesivos y debería hacer accesibles tales derechos al sector informal.

John Williamson, 1990.

El Consenso de Washington ha sido criticado desde muchos puntos de vista: la crítica usual se ha centrado en sus contenidos o propuestas de reforma económica; esta crítica ha sólido confundirse, además, con la constatación de que su aplicación práctica no ha producido los efectos económicos y sociales pretendidos. Pero la clave de la frustración se halla en otro registro. Tendrá que reconocerse que algunas de las políticas de reforma propuesta son sencillamente sensatas. La cuestión es ¿por qué se implementaron unas y otras no? o ¿por qué se implementaron contraviniendo el diseño de política establecido? Si estas preguntas no se responden se corre el riesgo de que nuevos formuladores con otras políticas económicas se encuentren con los mismos problemas de implementación. No podemos seguir suponiendo que las políticas económicas son realizadas por un dictador benevolente, omnisciente y omnipotente como sucede cuando adoptamos una visión normativa de la política económica y achacamos sus problemas de implementación a la famosa "falta de capacidad técnica o de voluntad política".

Cuando reconocemos que toda propuesta de reforma es sólo el comienzo de un proceso que es político en todos sus estadios (legislación e implementación, incluido la opción por un tipo y otro de agencia administrativa y de su forma de operación) podemos aproximarnos más fecundamente a la realidad. Desde una perspectiva positiva, la política económica aparece como un juego dinámico, cuyas condiciones son inciertas y cambiantes y cuyas reglas son construidas al menos parcialmente por los participantes a medida que el juego avanza. Cada participante tratará de manipular la operación subsiguiente del juego para obtener el resultado que mejor se ajuste a sus intereses19. Si se adopta esta sencilla perspectiva las instituciones pasan a cobrar un rol determinante para el entendimiento de la formulación y aplicación de las políticas.

Los supuestos intelectuales del Consenso de Washington habían seguido fieles al racionalismo instrumental que acompañó la teoría y práctica del desarrollo desde sus inicios. Se trataba de empaquetar conforme a la mejor teoría económica prevalente en el momento un mix de políticas de pretendido valor universal implantables urbi et orbe por autoridades dotadas de la suficiente voluntad política, gracias a la represión si fuera necesario, y de la suficiente ciencia, gracias a los consultores internacionales "golondrinos" aportados por las agencias internacionales. Nuevamente la fe ciega en la ciencia, unida a la idea de progreso a la occidental como valor universal y a la falta de conciencia de los propios límites intelectuales y de acción colectivo iban a producir resultados calamitosos20.

Algunos estudiosos observan irónicamente que de haberse seguido el catecismo Washington ni Alemania ni los propios Estados Unidos hubieran podido industrializarse jamás (Edwards: 1999, 38). Lo más llamativo con todo es la fuerza y convicción con que tales políticas trataron de imponerse por las instituciones financieras internacionales sobre todo cuando se la contrasta con la tolerancia y permisividad con que vieron su perversión práctica en el proceso político especialmente latinoamericano. La ayuda al desarrollo recibió -no sin válidas razones- más críticas que nunca21 y disminuyó en conjunto dramáticamente, aunque se hizo más selectiva y centrada en los países más necesitados (OCDE/DAC: 1997). La opinión pública de los países donantes registraba claros sentimientos contradictorios que exigían una replanteamiento radical de las políticas de ayuda22. Ésta se hizo también mucho más condicionadora de los gobiernos y países beneficiarios. De nuevo se creyó que si los gobiernos no hacían lo que debían era por falta de voluntad política y que ésta podía ser suplida por la condicionalidad de las instituciones financieras internacionales23. Ha sido un juego en el que probablemente nadie creyó y que cada uno aprovechó para sus intereses estratégicos, pero que ha producido dramáticas consecuencias para quienes quedaron institucionalmente excluidos del mismo. A la vieja cuestión social, dramática desde siempre en América Latina, se añadió lo que Louis Emmerij (1999: ponencia Santa Cruz de la Sierra) ha llamado "la nueva cuestión social". Toda una región ha sido puesta en riesgo de fragmentación. Las evidencias del documento de trabajo 2 preparado para este mismo Taller lo corroboran sobradamente. Como casi siempre sucede, entre los más victimados se encuentran quienes siguieron más fervientemente la doctrina, es decir, pensaron menos por su propia cuenta. El caso de los países de la ex Unión Soviética resulta tan lacerante como grotesco24. El PIB de la Federación Rusa se ha reducido en un tercio y su fragmentación, conflictividad y desigualdades sociales ya emulan las peores de las nuestras.

Los mediocres resultados económicos obtenidos y los estropicios sociales causados por esta aproximación contrastan dramáticamente con los resultados más positivos de los países que creyeron que no existía solución preestablecida e iniciaron su propio camino de aprendizaje. En primer lugar, merecen destacarse los países del Sudeste Asiático, donde el factor institucional resulta sólidamente explicativo tanto de su desarrollo como de la crisis financiera vivida y de las salidas a la misma. La clave del éxito de estos países no se encuentra tanto en la combinación de políticas que aplicaron sino en la capacidad institucional de sus estados para formular e implementar coherente y sostenidamente en el tiempo tales políticas, zafándose de las presiones capturadoras y patrimonializadoras de potentes grupos de interés. La autonomía del estado -asegurada por una burocracia legal de tipo weberiano- fue una de las claves del éxito no sólo económico sino también social de estos países. La crisis financiera recientemente vivida por los mismos y que tantos retrocesos ha producido tampoco puede leerse sino en clave de "governance". Lanyi y Lee (1999) aportan sólidos fundamentos a la hipótesis de que las dificultades encontradas en estos países principalmente en el manejo de los mercados de capitales se debe a la insuficiencia del sistema de gobernación legal y burocrático vigente que sirvió no obstante para su despegue inicial25.

El caso que muestra mayor desviación de los supuestos del consenso de Washington ha sido precisamente el más exitoso hasta hoy: la transición de China -aún en proceso- desde una economía estatista a una economía de mercado, bajo la conducción de un partido comunista que ha inscrito en la última reforma constitucional de abril de 1999 la economía de mercado y el estado de derecho para la economía como pilares y valores fundamentales orientadores del nuevo orden institucional. El éxito innegable de China que, de mantener las tasas actuales de crecimiento, podría convertirse en veinte años en la primera economía del mundo, contrasta con el fracaso de la reforma rusa que arrastra graves riesgos para la gobernabilidad mundial, y plantea cuestiones interesantísimas sobre el rol del estado en la construcción de los mercados. La clave explicativa del éxito parece estar en que los reformistas chinos siempre acompañaron las reformas económicas con reformas institucionales capaces de generar un sistema de derechos de propiedad no muy sofisticado pero eficaz, claramente reductor de costes de transacción y evolutivo hacia formas institucionales crecientemente sofisticadas.

La transición a una economía de mercado requiere de una intervención estatal continua para establecer el marco constitucional, en el sentido de las reglas de juego subyacentes, y demostrar un compromiso y una capacidad para cumplirlas y hacerlas cumplir. Argumentaba Karl Polany que en Occidente "el camino hacia los mercados libres fue abierto y mantenido abierto por un incremento continuo del intervencionismo controlado y organizado centralmente... Los administradores tienen que estar vigilando constantemente para asegurar el libre funcionamiento del sistema". Para Polanyi los mercados sin regulación amenazaban con la destrucción de la sociedad, y los esfuerzos para proteger la sociedad requerían la intervención reguladora constante del estado liberal, siendo en este proceso como el estado fue construyendo incrementalmente las instituciones del libre mercado. Douglass North enfatizó la reducción de los costes de transacción que resulta de las regulaciones interventoras... En China, desde 1978 una nueva aproximación reguladora permitió a las empresas y a los emprendedores una considerable autonomía. Se trató de regular indirectamente mediante la manipulación de precios y beneficios, pero se abandonó todo intervencionismo estatal establecer de cursos específicos de acción.

Aquí analizamos los procesos interrelacionados implicados en la construcción de una burocracia racional y legal respetuosa de altos niveles de autonomía social y en el establecimiento por el estado de las instituciones formales coherentes con una economía mixta, entre las que se cuentan la legislación mercantil que especifica una nueva estructura de derechos de propiedad, mecanismos para garantizar el cumplimiento de los contratos, y nuevas estructuras de mercado. Argumento que la emergencia de una burocracia racional-legal y una economía de mercado se hallan causalmente interrelacionadas. Ello proviene del interés del estado en promocionar el crecimiento económico a través de las reformas de mercado y de su interés en reducir los altos costos de transacción implicados en la integración de una economía de mercado emergente con una economía dominada estatalmente. Más aún que en las economías capitalistas, en las economías socialistas el estado tiene que asumir un fuerte rol en la regulación económico para equilibrar la dinámica contradictoria del mercado y de la coordinación burocrática de la economía. Paralelamente a los esfuerzos estatales por establecer las instituciones del mercado libre el estado tiene que esforzarse en la defensa de las instituciones económicas del sector aún dominante. Para cumplir estas tareas, lo dinámico de la reforma del mercado ha impulsado al Estado central hacia una creciente racionalización burocrática y una creciente autonomía social. China todavía está en los primeros estadios de esta transición.

Víctor Nee: 1999.

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