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¿Existe la jaula de hierro?:
Un análisis de la política
educativa de los años 90 en
América Latina
Marco A.
Tinoco Hernández
Resumen
Este artículo tiene como
propósito exponer un análisis de
la política educativa de los
años noventa en Honduras y en
America Latina. Pretende
realizar algunas consideraciones
sobre el papel del Estado como
uno de los actores de la
política educativa que más ha
sido cuestionado por la crisis
educativa y general por la
gestión de los demás servicios
públicos. Esta crítica no es
casual, considerando que de
fondo lo que se crítica es el
carácter universal e igualitario
de la política educativa puesta
en marcha en la época del
desarrollismo. Esto plantea que
el Estado pierde la centralidad
como agente educativo en la
dirección de la actual política
educativa que se propone. En lo
que sigue se exponen las
críticas que desde la postura
neoliberal se realiza al ente
estatal. Para concluir se
analiza las características y
criterios que define la nueva
política educativa puesta en
marcha en los año 90 con la
entrada en escena y protagonismo
del Banco Mundial.
This article has like purpose
expose an analysis of the
educative politics of the years
ninety in Honduras and in
America Latin. Pretends to
realize some considerations on
the paper of the State like one
of the actors of the educative
politics that more has been
questioned by the educative and
general crisis by the management
of the other public services.
This critic is not casual,
considering that of bottom what
critical is the universal
character and igualitario of the
educative politics set up in the
period of the desarrollismo.
This poses that the State loses
the centralidad like educative
agent in the direction of the
current educative politics that
proposes. In what follows expose
the critics that from the
posture neoliberal realize to
the ente state. To conclude
analyses the characteristics and
criteria that defines the new
educative politics set up in the
year 90 with the entrance in
scene and protagonismo of the
World-wide Bank.
1. La "jaula de hierro" como
expresión de la organización del
Estado
La constitución de los modernos
Estados capitalistas tiene su
origen en la sociedad feudal y/o
militar organizada de forma
jerárquica y disciplinada. Max
Weber ([1922]1998) supo
interpretar los orígenes del
Estado como la expresión de esa
racionalidad del orden pero a la
vez de especialización de
funciones de distintos órganos o
entes institucionales. De esta
manera la jaula de hierro que en
la "Ética Protestante y el
Espíritu del Capitalismo" de
Weber (1996:262-263) se traduce
a estuche representa el cierre
hacia un tipo de racionalidad
impersonal. Esta racionalidad es
impersonal porque ya no depende
de la razón de la autoridad
tradicional ni del carisma del
caudillo aunque en la sociedad
moderna aún prevalecen rasgos de
esas formas de poder. Lo
impersonal lo simboliza la norma
y la ley que se convierte en lo
que el mismo Weber llamó
autoridad legal o burocrática
como expresión de una nueva
forma de entender el gobierno y
la organización societal.
Siguiendo el mismo razonamiento,
"la jaula de hierro" es una
metáfora que sirve para
comprender la organización del
Estado y significa la
distribución de funciones según
un orden jerárquico y
especializado por lo que ciertos
asuntos quedan potestad del
soberano y la provincia sólo
cumple funciones delegadas. Las
sociedades europeas y más
industrializadas se fundaron
bajo estos principios y
extendieron esta forma de
organización centralista desde
el poder político militar hasta
la misma empresa capitalista que
necesitó de un cierto orden
militar para supervisar la
producción y mantener el control
sobre los obreros fabriles.
De esta manera el Estado
centralista se convierte en una
suerte de jaula porque intenta
mantener el control y la unidad
sobre un territorio y una
población a través de la ley. Es
así, como el Estado moderno crea
distintas instancias
especializadas para satisfacer
necesidades y servicios básicos.
Dígase: seguridad, salud,
educación y otros servicios
conquistados bajo la fuerza de
los grandes sindicatos que
tomaron la misma forma
organizativa estatal. Este es el
modelo que en Europa se llama
Estado del Bienestar.
Pero la interrogante es: ¿Puede
ser aplicable la jaula de hierro
a los Estados latinoamericanos
cuando la racionalidad del orden
en algunos de ellos no ha sido
efectiva?
Esta pregunta nos lleva a
recordar que la jaula de hierro
no es propia de los países
latinoamericanos, sino como ya
se dijo, Weber hacía referencia
a los países occidentales
industriales donde la
racionalidad del orden es
efectiva por la fuerza y el
poder que adquieren estos
Estados. Considerando esta
condición podemos decir que la
jaula de hierro no se expresa
con la misma fuerza en los
países periféricos, atendiendo
que existen algunas excepciones
porque simplemente el Estado en
muchos países se encuentra
ausente de la vida cotidiana del
ciudadano y por lo tanto son
grupos paraestatales y privados
que ejercen el control y la
hegemonía sobre el territorio y
su población.
2. La des-centralización o
centralización: una respuesta a
la crisis
Con las reformas económicas
impulsadas por el neoliberalismo
o el libre mercado, el Estado
estará sometido a distintas
presiones políticas por
organismos llamados
supranacionales (dígase, Fondo
Monetario Internacional y Banco
Mundial). Estos organismos
considerados agentes activos del
Consenso de Washington,
promoverán una serie de
políticas para redefinir o
transformar el rol del Estado en
un nuevo contexto económico.
A las acciones de transformación
del rol de Estado se le conocerá
como modernización.
Modernización del Estado
significa cambiarle el tono al
Estado siguiendo los principios
de eficiencia, eficacia y
competitividad. Se trata de
poner el Estado a imagen y
semejanza del mercado para
evitar las contradicciones que
un Estado fuerte o excesivamente
burocrático puede ocasionar al
capital.
De esta manera, la modernización
del Estado es vista como una
transformación de la
Administración Pública. Se trata
de que las instituciones del
Estado garanticen la calidad que
un mercado competitivo exige.
Ese es el criterio que se
intenta hacer prevalecer. Por
ello, es normal que dentro de
las medidas políticas ejecutadas
por los gobiernos durante las
últimas décadas sea la
privatización de empresas
públicas una de las estrategias
más valoradas.
Una de las vías para comprender
las reformas o la modernización
del Estado es la
descentralización como proceso
de reforma política. Se busca
con ello desburocratizar o
restarle poder al Estado para
que éste deje de ser fuerte a
nivel central. Pero, sobre todo,
con el criterio de hacerlo más
eficiente.
Así se pronuncian los pensadores
liberales sobre el tema de la
descentralización:
"La creciente complejidad
tecnológica de las economías
modernas exigía un grado más
elevado de descentralización en
el proceso de toma de
decisiones. Observó que la
inmensa mayoría de la
información utilizada en
economía es local por
naturaleza, ya que afecta a unas
condiciones específicas que
normalmente sólo los actores
conocen. Hayek sostenía que así
se explicaba la inviabilidad de
la planificación central
socialista bajo unas condiciones
de complejidad tecnológica, pues
para cualquier planificador
resultaría imposible de asimilar
o reaccionar ante todos lo
conocimientos locales que genera
una economía moderna" (Fukuyama,
2004).
Al margen de criterios de
eficiencia económica como los
antes indicados, existen otros
criterios y objetivos de tipo
político y desarrollo social con
los que se promueve la
descentralización. Estos últimos
criterios han popularizado y
legitimado el proceso político.
De esta manera la
descentralización encaja dentro
de una serie de medidas
políticas orientadas para
mantener la estabilidad del
sistema político. Esto último
implica ver en que sentido puede
ser una respuesta satisfactoria
para resolver los problemas de
gestión de los servicios
públicos que ofrece el Estado.
Recordar que los problemas de
gestión de los servicios
públicos serán achacados al
Estado centralista y burocrático
porque según se cuestiona no es
capaz agilizar y promover
cambios en la gestión de estos
servicios por lo que la única
salida es restarle poder al
aparato estatal para trasladarlo
a nivel regional o local.
La crítica neoliberal cuestiona
la gestión del Estado como
agente promotor del desarrollo y
de los servicios públicos. Los
Estados serían los primeros
responsables de la crisis
educativa por su carácter
interventor. Esta afirmación
parte del supuesto de una
sobrevaloración del mercado para
eliminar el Estado. Con esta
crítica parece que no se trata
de proponer mejorar la
instituciones públicas sino de
acabar con ellas.
El juicio desfavorable al Estado
esta dirigido a cuestionar su
carácter centralista y
burocrático pero lo que es
evidente es que el Estado no
siempre es tan controlador como
se considera. ¿Cómo pensar en un
Estado burocrático si en muchas
regiones no existe prácticamente
ninguna presencia del poder
público?
Para el caso, en el ámbito
educativo, el Estado crea
distintos órganos e instancias
especializadas para hacer
cumplir las normas y
procedimientos y lograr los
objetivos institucionales
previstos en este campo
administrativo. Sin embargo,
esta idea del Estado como
vigilante de normas, como ya se
dijo, no se llega a cumplir en
algunos países donde la
racionalidad del orden todavía
no es efectiva y lo que prima es
un cierto descontrol y escasez
de recursos para ejercer ese
supuesto control. De allí, que
más importante que analizar cómo
el Estado ejerce el control y el
poder a través de las leyes, en
el caso de Honduras sea ver cómo
la dinámica que generan los
actores locales cambia el rumbo
del proceso educativo.
Lo anterior nos lleva a plantear
algunas dudas que surgen en el
proceso de descentralización
cuando las bases del poder no
son modificadas. Para algunos
autores, "lo que una
descentralización puede
modificar es apenas la
distribución territorial de la
administración del poder en el
ámbito de un determinado
territorio nacional; por
consiguiente, lo que no puede
provocar de por sí es la
transformación de las bases
económicas, políticas e
ideológicas del poder, que se
encuentran condicionadas por
factores de carácter estructural
y no por su distribución
territorial" (De Mattos 1988:
63).
Quizás una de las formas de
entender el ejercicio del poder
a nivel nacional y local sería
plantear los escenarios de lucha
del poder más allá del
territorio y de las unidades
administrativas estatales. Estos
escenarios de lucha siguiendo a
Pierre Bourdieu pueden definirse
como campos o espacios de
relaciones sociales de
desigualdad entre los actores
sociales. Un ejemplo de ello
sería el campo de la política
educativa donde el Estado
participa en su definición en
relación a otros actores.
3. El campo de la política
educativa y la dinámica de los
actores sociales.
El concepto de campo de Bourdieu,
nos sitúa en una lógica
relacional de diversos factores
y agentes que intervienen en la
definición de la política social
y por supuesto educativa. (Bourdieu
y Wacquant, 2005).
El campo como concepto plantea
una delimitación de funciones
previsibles de los agentes o
actores según el lugar que
ocupen en la estructura social,
determinada por los tipos de
capital (económico, cultural,
simbólico o social).
Lo anterior denota que existen
varios campos cada uno de ellos
con lógicas relativamente
autónomas. En nuestro caso, se
refiere a los campos de la
política social y educativa que
están inmersos o que no son
ajenos a otros campos como el de
la política y la economía y
sobre todo este último que
predomina sobre los primeros,
siguiendo la misma línea del
autor.
Los campos como puede analizarse
se convierten en escenarios de
competencias, mejor dicho, de
juego porque los jugadores (por
no decir actores que actúan con
base a papeles definidos)
acuerdan, "por el mero hecho de
jugar, y no por medio de un
"contrato", que el juego merece
ser jugado, que vale la pena
jugarlo, y esta cohesión es la
base misma de la competencia," (
Bourdieu y Wacquant, [1992]
2005).
El campo como escenario de lucha
no es el único que determina al
actor o agente, Bourdieu,
introduce, otro concepto que
permite ver cómo los actores
sociales cuentan con cierta
autonomía para adoptar
estrategias bien para conservar
o para modificar el campo donde
se mueve. Este concepto es el de
habitus, disposiciones de los
agentes, quienes a partir de su
experiencia inmediata construyen
percepciones y apreciaciones que
estructuran desde adentro sus
acciones y representaciones
(Quesada, 2001).
El concepto de Habitus, evita un
análisis mecánico de la
determinación de la estructura
sobre la acción de los actores
sociales, es decir, permite
visualizar a los agentes
sociales en la construcción del
cambio social. El actor social
cuenta con sus propias
apreciaciones y evaluaciones de
la realidad y, con base a este
aspecto, actuará. Esas
apreciaciones que el sujeto hace
dependerán de los recursos que
posea, esos son el capital
(económico o físico, cultural o
social). Los sujetos sociales
son individuos, entidades o
grupos que participan de la
determinación de estrategias y
directrices dentro de un campo
social en disputa.
En el campo de la definición de
la política social el actor
principal ha sido el Estado
pero, desde los años 90 en
América Latina, otros actores
externos como los organismos
internacionales se han venido
sumando a éste escenario.
El Estado como actor puede
contribuir a mantener unas
reglas de juego pero se ve
afectado por los cambios en la
economía que es otro campo de
disputa y de competencias de
actores supranacionales.
"Los efectos de la actividad
económica, previsibles e
inesperados, son referencia
obligada en el desarrollo de las
políticas sociales: dependiendo
de cuán agresiva sea la política
social, sus programas pueden
resultar un mero acompañamiento,
una mitificación o rectificación
buscada y deliberada de los
efectos que la actividad
económica genera en el campo
social" (Quesada 2001).
En este sentido las políticas
sociales en América Latina en la
actualidad están afectadas por
los programas de ajuste
estructural de la economía. Los
fracasos de los programas de
ajuste reflejan igualmente una
limitada política social.
Es en este contexto en que los
cambios en la economía y los
programas de ajuste afectan a la
formulación de la política
social. Sin embargo, no existe
un determinismo mecánico de las
fuerzas económicas o privadas en
el campo de la política social.
Se debe recordar que el Estado
es un campo de convergencia de
muchas fuerzas y poderes. Y el
poder dependerá de los recursos
con que cuenten los actores, por
eso no es casual, el poder de
los organismos internacionales
como BM o el FMI, que además de
contar con capital económico,
cuentan a la vez de capital
cultural, o conocimiento, véase
la gran inversión en
consultorías o investigaciones
para justificar políticas
sociales y educativas. En este
sentido el conocimiento es poder
para influir en la agenda de la
política de los Estados.
Las nuevas iniciativas en
materia de política social y
educativa reflejan esa posición
de poder de los organismos
internacionales para hacer
prevalecer su visión dentro el
campo de la política
educacional. Algunas iniciativas
expresan cómo se establecen los
lineamientos de la política
social y educativa. Una de
ellas, es la llamada Estrategia
de Reducción de la Pobreza (ERP).
En la ERP quedan delineadas las
acciones a seguir por los países
beneficiarios de la Iniciativa
de los Países Pobremente
Endeudados (por sus iniciales en
ingles HIPC) promovida por el
Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional. Es
decir, los nuevos programas de
educación serán financiados por
los ahorros internos y el alivio
de la deuda condonado. Pero,
además, en la ERP quedan
establecidas las metas y
prioridades educativas. Dentro
de esas metas a cumplir se
encuentran: "Duplicar la
cobertura neta en educación
prebásica en niños de 5 años,
lograr una cobertura neta del
95% en el acceso a los dos
primeros ciclos de la educación
básica, lograr una cobertura
neta del 70% en el tercer ciclo
(7? al 9? grados) de educación
básica y lograr que el 50% de la
población emergente complete la
educación secundaria".
En América Latina se ha avanzado
en cobertura de educación
primaria. Las metas educativas
establecidas en la ERP priorizan
la educación primaria
(equivalente a los primeros
ciclos de educación básica) y la
educación secundaria en menor
medida. Esta priorización del
gasto en educación primaria se
propone porque se considera que
invertir en este nivel, es
invertir en los pobres por lo
que el gasto en educación
secundaria y superior no es
considerado un gasto pro-pobre.
(Banco Mundial 2006b).
Otras iniciativas como las Metas
del Milenio y la Iniciativa
Educación para Todos (EFA)
reflejan esta misma
preocupación, por lo que
convergen en una misma postura
sobre la política educativa.
Esta campaña está liderada por
la llamada cooperación
internacional para convencer a
los gobiernos que se comprometan
con estos objetivos. Lo
paradójico es que son los países
pobres con los pocos recursos
con que cuentan los que tienen
al final que suplir ésta
necesidad básica. Los organismos
internacionales, aunque han sido
los ideólogos de estás
iniciativas no están siendo los
grandes contribuyentes de
recursos. Una de las evidencias
es que los proyectos de
educación y servicios básicos
que ahora se están poniendo en
marcha, se ejecutan bajo el
financiamiento de alivio de
deuda que es condicionado y
tiene muchos costos políticos
para el país receptor.
El pago de los intereses de la
deuda supera sustancialmente las
entradas de capital (en forma de
préstamos, inversión extranjera
y ayuda al desarrollo...) El
resultado es que los países
periféricos desde mediados de
los años 80 se convirtieron en
exportadores netos de capital al
primer mundo. (Bonal, 2001;
Toussaint, 2006).
En un inicio, los organismos
internacionales suponían que con
los programas de Ajuste
Estructural se lograría el
crecimiento económico y que ese
crecimiento lograría derramar
recursos para reducir la
pobreza. Al darse cuenta de que
esto no era así, buscaron
promover otras reformas
consideradas de segunda
generación. Estas reformas
contemplaban la focalización
educativa como estrategia de
intervención, así como la
promoción de la participación de
los beneficiarios y de la
sociedad civil. Esta nueva
estrategia promueve la
concertación y el consenso para
generar las políticas sociales y
educativas. Con ello se impulsan
reformas educativas que
incentivan la participación de
la sociedad civil y la
comunidad. Es decir, se espera
que la sociedad civil y la
comunidad sirvan de contrapeso
al Estado y al mismo mercado que
no funcionan a la perfección
como suponen los neoliberales.
Esta doble tarea se refleja en
los proyectos de educación
comunitaria. Desde nuestra
postura, la comunidad no puede
ser alternativa al mercado y al
mismo Estado cuando ambos no
funcionan.
Veamos como se relacionan los
principales actores que afectan
la política educativa. De
acuerdo al poder que ocupan
dentro del campo de la política
educativa se podrían enumerar
cinco actores sociales:
1. El Banco Mundial remplaza la
hegemonía de la UNESCO como
organismo influyente en el
ámbito internacional en el campo
educativo. Esto implica que un
organismo de Naciones Unidas
dedicado al ámbito educativo es
desplazado por un organismo
económico como es el caso del
Banco Mundial. Su fuerza como
agente social con mayor peso
político para asesorar y aportar
financiamiento para las nuevas
reformas educativas. El poder
del Banco Mundial reside en el
financiamiento que ofrece o
aporta en forma de prestamos
(capital económico), además de
ser uno de los agentes que
promueven la reformas económicas
con los Programas de Ajuste
Estructural. Asimismo, dispone
lo que Bourdieu llama capital
cultural por dedicar recursos a
la investigación de educación,
lo que convierte en agente
social reconocido en el campo de
la política educativa (capital
simbólico) (Bourdieu y Wacquant,
2005).
En Honduras, desde los años 90
el Banco Mundial se convirtió en
uno de los actores más
influyentes de las reformas
educativas.
2. El Estado. Aunque ha perdido
fuerza para definir la política
educativa, el Estado sigue
siendo importante como actor que
regula y legitima las
iniciativas de los organismos
internacionales y de las mismas
organizaciones locales o
nacionales. El recurso que posee
para hacer valer sus propuestas
es el capital estatal o legal y
de esta manera puede legitimar
políticas o rechazarlas siempre
que pueda. Es decir, desde el
punto de vista legal, el Estado
todavía conserva ciertas
facultades de la política
educativa. Una de ellas, es la
definición del currículum y los
objetivos educacionales
nacionales. Otras funciones
administrativas han sido
delegadas a otras instancias
regionales creadas con la
descentralización. Con estos
últimos cambios administrativos
se esperaba que el Estado logre
una mayor democratización de la
enseñanza. Esta promesa no
termina de cumplirse por existir
una importante lejanía de la
entidad estatal respecto a las
necesidades colectivas como los
servicios educativos. La escasez
de personal y recursos
logísticos son uno de los tantos
factores que impiden que el
Estado a través de la distintas
entidades regionales supervise y
dirija la acción educativa.
3. Los consultores o
especialistas. Entre los nuevos
actores que influyen en la
política educativa se encuentran
los consultores que diseñan y
asesoran al mismo Banco Mundial
y a los gobiernos en el tipo de
política educativa a adoptar. Su
capacidad reside por ser
especialistas en la materia
educativa y por poseer
conocimiento instrumental.
Cuentan igual que el Banco
Mundial con capital cultural y
simbólico como actores
reconocidos en el campo
educativo. De este modo son
intermediarios entre la acción
del Estado y los organismos
internacionales, que se apoyan
mucho de la autoridad de éstos
especialistas para hacer su
valer sus propuestas. Este tipo
de "analistas simbólicos" son
contratados por las instancias
públicas como los Ministerios de
Educación de forma temporal o
permanente (Braslavsky y Cosse,
1996). Los analistas simbólicos
o expertos contratados o sub-contratados
se diferencian de los
funcionarios públicos
tradicionales en que siguen las
normas y procedimientos
administrativos de forma rígida,
lo que Weber llamó la acción
legal. Los segundos, "los
analistas" serían más
representativos de la "acción
orientada a un fin". Sin
embargo, estos "intelectuales
reformadores", pueden estar
ligados tanto a instancias
públicas como a privadas al
moverse dentro del mismo mercado
de las consultorías. En la
región de Latinoamérica se
conocen muchas agencias y
organizaciones no
gubernamentales dedicadas a la
investigación educativa para
influir en las políticas
estatales y por lo tanto
requieren de este tipo de
expertos.
4. Los docentes. Los gremios
docentes han sido uno de los
opositores a algunos proyectos y
reformas administrativas, que
según ellos buscan privatizar la
educación nacional. También
están preocupados por el recorte
de beneficios sociales por lo
que en este momento es
comprensible se encuentren
posicionados en defensa de sus
competencias e intereses como
grupo. Desde luego que si no se
consigue su apoyo, es difícil
avanzar en una reforma
educativa.
5. La sociedad civil. Sobre la
base de la participación
comunitaria y de la sociedad
civil se legitiman las nuevas
políticas educativas. Al suponer
que con la participación de la
sociedad civil y de la comunidad
se mejora la eficiencia y
productividad de los servicios
públicos y se estaría trabajando
a favor de la democratización.
Hasta ahora estos postulados han
sido pura retórica. Para el caso
en Honduras se realizó una
consulta nacional con un foro
instaurado por el gobierno de
ese periodo llamado Foro
Nacional de Convergencia (FONAC)
donde participaron distintas
organizaciones vinculadas a la
educación. De acuerdo a algunas
valoraciones, este espacio sólo
sirvió para poner en agenda los
lineamientos de reforma que se
realizan en América Latina que
han sido muy influidas por el
pensamiento del Banco Mundial.
Tampoco sirvió para potenciar
una iniciativa pedagógica
endógena para el país.(Posas,
2005).
Estos cinco actores son los
principales protagonistas de la
reforma educativa en Honduras.
En primer lugar, el Banco
Mundial que desde los años 90 se
ha convertido en el organismo
internacional que ha financiado
y asesorado las principales
reformas educativas. En segundo
lugar, se encuentra el Estado
que ha reglamentado lo propuesto
por el Banco Mundial y los demás
actores. En tercer lugar, los
consultores o especialistas, que
también han influido en el
diseño de algunas propuestas de
proyectos, uno de ellos es el
Proyecto Hondureño de Educación
Comunitaria que fue negociado
con base a la propuesta de
técnicos hondureños. También se
registra entre el periodo de
1990- 2002 se han producido unas
350 investigaciones
aproximadamente. Estas
investigaciones sirvieron para
justificar políticamente algunas
reformas como por ejemplo para
la extensión de la educación
básica, evaluación y
descentralización educativa (UPNFM,
2005: 111).
En cuarto lugar, se encuentra
los docentes que se oponen a las
reformas pero sin capacidad para
hacer valer sus posiciones
respecto a la reforma educativa.
Y quinto lugar, se encuentra la
sociedad civil que por su
carácter heterogéneo representa
una diversidad de intereses que
se convierte en una debilidad
para influir en una propuesta
educativa endógena.
El campo de la política
educativa no es ajeno al campo
de la política económica por lo
que el campo de educativo esta
sujeto a los vaivenes de la
economía y el Estado como unos
de los actores educativos se ve
sometido a la lógica de otros
actores que por su carácter
supranacional posen mayor
capital económico y cultural
para hacer valer sus propuestas.
Además, el Estado se ve sometido
a las demandas internas que
realizan los actores nacionales
como los docentes por lo que la
política educativa no tiene una
dirección prevista.
4. Los criterios y rasgos de la
nueva política educativa de los
años 90
El concepto de campo y habitus
nos ha situado en una posición
para analizar el escenario de
las políticas públicas y
particularmente en el campo
educativo en el que a partir de
los años noventa se habla de un
nuevo reformismo educativo. En
este contexto de reformas
educativas, se considera la
descentralización y la
participación comunitaria como
dos aspectos primordiales para
mejorar la eficacia y eficiencia
de los sistemas educativos.
Estas medidas se recomiendan
porque se considera que la
centralización y burocratización
propias del Estado sólo conducen
a la corrupción y a la
ineficacia estatal. Desde
nuestro punto de vista, como ya
reiteró, la crítica deja margen
de duda por considerarse que no
es del todo justa para el
contexto de los países
periféricos donde el problema
central no es la supuesta "jaula
de hierro", sino que el Estado
no ha hecho acto de presencia
con servicios públicos a toda la
población. Sin desconocer que la
corrupción es también un
problema arraigado en los
poderes públicos.
Detrás de la crítica del Estado
existe una crítica a las
políticas de igualdad de
oportunidades que se promovieron
desde los años 60 con el auge de
la teoría del capital humano y
su intención de extender la
educación a amplias capas
sociales. Se responsabiliza al
Estado del fracaso de los
sistemas educativos y de la
falta de calidad de la
educación. En ese sentido el
discurso cambia y las nuevas
reformas educativas plantean la
evaluación de la calidad de la
educación para mejorar la
eficiencia y la productividad
educativa.
Es así como el diagnóstico sobre
la crisis educativa que realizan
los neoliberales se fundamenta
en el hecho de culpabilizar al
Estado y a las organizaciones de
docentes por defender una
política educativa costosa y
centralizada.
En el marco de la
descentralización y la autonomía
escolar se crean proyectos que
potencian la participación de la
comunidad y de los padres y
madres de familia en la
administración de la escuela. En
el caso de PROHECO en Honduras,
son las madres y los padres
responsables de la
administración del centro. Aquí
se pudo comprobar que los
problemas de gestión criticados
continúan y que, si bien la
comunidad puede aportar trabajo
y apoyar la administración del
centro educativo, no puede
resolver los problemas de
gestión que vienen desde la
administración central.
A pesar de todo, existen
aspectos positivos en las
últimas reformas que tienen que
ver con la descentralización y
la participación de la
comunidad. Este aspecto es el
reconocimiento de las leyes
educativas para que los centros
educativos tengan autonomía para
llevar adelante su propio
Proyecto Educativo de Centro.
Esta herramienta de
planificación es importante de
cara a la búsqueda del
mejoramiento educativo y de la
misma democratización de la
educación. El peligro que se
corre es que estas reformas
legales no se aprovechen para
una mayor autonomía de los
centros escolares sino que se
traduzcan en una incapacitación
estatal, lo que equivaldría a
pensar en una privatización
educativa.
Para cerrar esta ponencia se
plantean algunas conclusiones
sobre las características que
adquiere la política educativa:
Focalización educativa que
rechaza la universalización: La
focalización educativa es una de
las estrategias de intervención
de la nueva política educativa.
Esta estrategia responde a un
criterio de eficiencia
economicista en la utilización
de los recursos públicos.
Recordemos que uno de los
postulados del liberalismo (Hayek,
1979) es que el Estado debe
atender sólo a la personas que
no pueden valerse por sí mismos,
o sea aquellos que son más
perjudicados por la vía del
mercado.
Los partidarios de la
focalización consideran que el
Estado no puede asumir los
costos de los servicios públicos
universalizados a toda la
población porque eso
significaría contar con un
Estado intervencionista y
fuerte. Esto último es lo que
atacan los neoliberales cuando
cuestionan las políticas
igualitarias del Estado. Según
se concibe el papel del Estado
en la nueva política educativa
sólo se puede intervenir
puntualmente con proyectos y
programas orientados a grupos
exclusivos que no tienen acceso
a servicios básicos. El resto de
la población tiene que buscar
satisfacer estas necesidades a
través del mercado.
Con este criterio de
racionalidad económica se decide
focalizar los recursos públicos
en la población identificada
como pobre. Consiste también en
seleccionar los criterios de
medición de la pobreza y con
ella establecer parámetros para
identificar a los beneficiarios
de los proyectos educativos. Las
iniciativas internacionales que
apoyan este tipo de intervención
ya contemplan la focalización
educativa. La propuesta del
Banco Mundial converge con otros
organismos internacionales como
Naciones Unidas, el Fondo
Monetario Internacional y el
Banco Interamericano de
Desarrollo. Esto se refleja en
tres de las principales
iniciativas: La Estrategia de
Reducción de la Pobreza, las
Metas del Milenio, Educación
para Todos y la Iniciativa por
Vía Rápida (EFA FTI por sus
siglas en ingles). Estas tres
iniciativas contienen como
prioridad focalizar la mayor
parte de los recursos
financieros para educación
primaria o básica. Significa
identificar a los más pobres de
los pobres y que sean ellos los
destinatarios del servicio
educativo primario. Es decir,
que el nivel de educación
secundaria o medio queden al
margen de las prioridades
políticas.
La focalización puede
considerarse una política
recomendable cuando la pobreza
no es tan extendida y es fácil
de identificar la población que
se encuentra en situación de
pobreza. (Bonal y Tarabine,
2002). Esta estrategia de
focalización puede ser limitada
en los países periféricos donde
la pobreza es absoluta y la
educación está bastante
estratificada y segmentada. Para
el caso de Honduras, según los
datos estadísticos, la educación
media es la más mercantilizada
porque gran parte de los centros
educativos son de titularidad
privada. Por lo que la
focalización puede conducir a
reforzar más esta tendencia y
crear distintas escuelas según
los grupos y clases sociales.
Las connotaciones de
focalización tienen
consecuencias para la política
educativa, que ya no busca
igualar oportunidades o crear
las condiciones para que la
población pueda acceder a los
mayores niveles de enseñanza.
Esta es una cierta renuncia a la
universalización de la educación
tal como se concebía en los años
60 cuando el Estado tenía mayor
capacidad de intervención en la
economía y podía intentar
definir una política educativa
encaminada a ampliar los niveles
educativos a la mayor parte de
la población.
La función económica de la
política educativa.
Una de las prioridades de la
actual política educativa es
concentrar los recursos en la
educación básica o primaria.
Esta prioridad del gasto
educativo no es casual
considerando que la educación es
una inversión para preparar
individuos para el mercado de
trabajo. En este sentido, la
educación cumple una función
económica y política a la vez.
Por ejemplo, el nuevo currículum
en Honduras contempla que en el
último año de educación básica
debe enseñarse habilidades y
capacidades tecnológicas a los
estudiantes con la idea de
preparar tempranamente a los
futuros trabajadores/as. Esto
denota que la política educativa
responde al mercado laboral y al
mismo modelo económico que
requiere un cierto tipo de
trabajadores/as entrenados y
cualificados. Esta función
económica de la educación no es
propia de un país sino en
general de cualquier sistema
educativo. Es cierto, que con la
globalización y el libre mercado
se requiere personal muy
cualificado y con distintas
habilidades pero también es
cierto que con la nueva
industria de ensamblaje
(maquila) no se requiere muchas
competencias profesionales para
ejercer este tipo de trabajo. En
esa medida, la actual política
educativa es funcional al modelo
económico al concentrarse en la
cobertura de la educación
básica.
La política educativa y la
legitimación política
Según James O?Connor (1973) el
Estado capitalista trata de
satisfacer dos funciones básicas
y contradictorias que son la
acumulación y la legitimización.
Estas dos funciones guían la
acción del Estado al momento de
realizar la inversión de los
recursos públicos. La actual
política educativa promueve un
discurso de legitimación
política. Este discurso encaja
con la proclamación de una
cierta armonía social al apelar
a conceptos como concertación,
participación y capital social
como trabajo sin
contraprestación. Este discurso
es comprensible cuando se fue
poniendo en evidencia el fracaso
de los Programas de Ajuste
Estructural y la imposibilidad
del Estado por manejar los
nuevos conflictos sociales
provocados en parte por la
crisis fiscal. Para aminorar el
conflicto se manifiesta desde el
mismo Banco Mundial y los demás
organismos internacionales un
cierto compromiso para disminuir
la pobreza. Esto ha quedado
manifiesto en las sendas
campañas e iniciativas que
interpelan a los gobiernos para
que se comprometan con metas
educativas y sociales. El
problema central, es que detrás
de estos supuestos compromisos
sociales se esconden los
verdaderos objetivos que son
limitar la acción del Estado en
la distribución de los recursos
públicos. Para el caso, la
focalización educativa es una de
las estrategias de intervención
para limitar la política
educativa dirigiéndola sólo a
aquellos que se encuentren en
penuria y con ello limitar la
acción del Estado a unos mínimos
de intervención que no pongan en
precario la estabilidad
macroeconómica y política.
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Gentileza:: Canillita
[canillita_feliz@yahoo.com]
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